Las transformaciones en el mundo del trabajo se inscriben en una nueva lógica de funcionamiento de las economías capitalistas: el mercado laboral se caracteriza cada vez más por su informalidad, precariedad e inestabilidad. Vivimos en un mundo marcado por la fragmentación de lo social, por la expansión de una cultura de la mercantilización de los diversos aspectos de la vida cotidiana, por la fragmentación de los lazos colectivos y por el aumento de la incertidumbre, el riesgo, la precariedad y la exclusión.
Las políticas sociales hoy buscan dar respuesta a quienes Castel (1997) llamó “inútiles para el mundo”: trabajadoras y trabajadores que no encuentran lugar en el proceso productivo, desafiliados, desafiliadas e inintegrables. En el siglo XXI encontramos dos paradigmas de políticas sociales: uno pone en valor la universalización y la socialización, y otro se sostiene en el principio neoliberal del individualismo y la meritocracia.
La pandemia profundizó aún más la fragilidad de nuestros lazos sociales, en donde se acentúa la incertidumbre y la precariedad de las relaciones laborales. En este breve texto nos interesa abordar las políticas sociales en la Argentina del siglo XXI, para posteriormente reflexionar acerca de qué políticas sociales serían posibles y deseables en un futuro sin pandemia. Iluminar el pasado reciente y el presente tal vez permita encontrar alguna orientación para construir el futuro que queremos.
De la socialización a la individualización: las políticas sociales en los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner y Mauricio Macri
El gobierno de Cristina Fernández de Kirchner a partir del año 2007 impulsó una política social basada en la puesta en valor de la universalización y el anclaje territorial y comunitario de las políticas sociales. La valorización de la universalización se presentó a través de políticas de protección ampliada a la niñez y la tercera edad, y las políticas territorializadas se caracterizaron por su protagonismo popular y la impronta comunitaria. Entre estas últimas se encontraban los programas de inserción socio-productiva que fomentaban la constitución de cooperativas.[1]
Esta estrategia de conformación de cooperativas de trabajo como contraprestación fue novedosa, ya que habilitó la incorporación de movimientos sociales territoriales de alcance nacional a la gestión de políticas sociales, y permitió el despliegue de una perspectiva de Economía Social y Solidaria como estrategia de generación de empleos masivos. En la práctica, estas estrategias parecieron impulsar nuevos entramados colectivos desarrollados en torno a la cooperativa como una figura de cohesión territorial, como en el caso del Programa Ingreso Social con Trabajo. Si bien la relación entre movimientos sociales y Estado durante este período no fue siempre de colaboración (Natalucci, 2012), estas nuevas experiencias de políticas sociales se afianzaron como espacios de articulación e institucionalización de viejas y nuevas organizaciones sociales. Asimismo, las cooperativas funcionaron como espacios de formación, socialización y redes de soporte colectivo a las y los titulares.
Con la llegada al gobierno de la alianza Cambiemos, en 2015, se implementó un modelo de políticas sociales basado en el emprendedurismo, la individualización y el mérito. En este marco, el Programa Ingreso Social con Trabajo fue eliminado en 2018 y reemplazado por el Programa Hacemos Futuro. Este nuevo programa fragmentó el esquema de trabajo cooperativo y enfatizó en la individualidad del beneficiario o beneficiaria a través de mecanismos tales como la eliminación a nivel territorial de los entes ejecutores y los espacios locales de gestión (Ferrari Mango y Campana, 2018). Se giró entonces hacia un paradigma de tipo meritocrático vinculado a la igualdad de oportunidades y la capacitación individual, con una perspectiva asistencialista de la política social. Para los movimientos sociales, esto implicó la ruptura de espacios colectivos de trabajo y de redes de ayuda mutua, incentivando la fragmentación y la dispersión de las y los titulares. Si bien se mantuvieron otros programas y políticas sociales, la reducción de los ingresos y el impacto de la crisis en los sectores populares llevó a un esmerilado de estas políticas (Mazzola, 2018), buscando que las políticas sociales contuvieran la conflictividad social, antes que ser un instrumento de acceso a derechos y mejoras en la vida de las y los titulares (Quiroga y Juncos Castillo, 2021).
Este viraje hacia la individualización –con la respectiva supresión de los espacios colectivos de trabajo, como las cooperativas, los obradores, los entes ejecutores– retoma una perspectiva asistencialista extendida de la política social, donde la beneficiaria o el beneficiario son receptores pasivos, individualizados y estigmatizados, pero con ejes discursivos propios del neoliberalismo del siglo XXI: meritocracia, individualización, fragmentación, desterritorialización. Esta concepción tiene un doble efecto: por una parte, propicia la estigmatización de los y las titulares bajo la falaz lógica de “contribuyente o no contribuyente”, y por la otra parte responsabiliza a las y los titulares de su propia desgracia, culpabilizando a las víctimas. En palabras de Dubet (2014: 83), “se acusa a los pobres y demás fracasados de ser responsables de su propia desgracia. (…) Reencuentra los rasgos más reaccionarios de la asistencia social”.
De la emergencia alimentaria a la emergencia sanitaria: la política social en el gobierno de Alberto Fernández
Alberto Fernández asumió la presidencia el 10 de diciembre de 2019 en un escenario muy complejo. Esta complejidad estuvo dada, entre otros factores, por la crisis económica producto de las políticas de la Alianza Cambiemos, quienes dejaron un país con altos niveles de desigualdad, precarización, pobreza, inflación y recesión, y una economía en franca crisis.
En este escenario, las políticas sociales se volvieron fundamentales para recomponer el tejido social. Las primeras definiciones que presentó el Frente de Todos situaban como prioritaria a la emergencia económica, alimentaria y laboral. Se implementaron en los primeros meses una serie de medidas de reactivación productiva y reducción de la pobreza, tales como la “Ley de Solidaridad y Reactivación Productiva”, la “Ley de Emergencia Económica y Social”, la eliminación de impuestos al Valor Agregado de alimentos de la canasta básica, el relanzamiento del programa “Precios Cuidados”, la “Ley de Góndolas”, la “Tarjeta Alimentar”, el “Plan Argentina contra el Hambre”, entre otras. Asimismo, el ministro Daniel Arroyo anticipaba que se estaban formulando programas que retomarían las estrategias de inserción socio-productiva.
La pandemia COVID- 19 modificó drásticamente el escenario mundial y local. En este marco, el gobierno decretó medidas de confinamiento enmarcadas en el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO). Rápidamente, el gobierno también dispuso políticas tales como el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), la suspensión de cortes de servicios y desalojos, y el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP), entre otras. El IFE es uno de los programas que más impacto tuvo, aun siendo temporal, y puso sobre relieve la extensión de la precariedad y la informalidad: casi nueve millones de trabajadoras y trabajadores fueron beneficiados con el primer pago, aunque aplicaron inicialmente 12 millones de personas –quienes resultaron rechazados fue por incompatibilidades o por tener datos desactualizados.
En junio del año 2020 se retomó la estrategia de inserción socio-productiva a través de la implementación del programa Potenciar Trabajo y el programa Potenciar Joven, orientados a productores y productoras de la Economía Popular, pero también a titulares de programas anteriores, como el Hacemos Futuro y el Salario Social Complementario. En lugar de cooperativas, el Potenciar Trabajo se implementa a través de unidades ejecutoras, retomando nuevamente la figura colectiva. Asimismo, si el Programa Ingreso Social con Trabajo abarcaba a 300.000 titulares y el Hacemos Futuro a 280.000 titulares, el Potenciar Trabajo se extendió a 580.000 titulares, casi duplicando la población objetivo.[2] Una novedad que presenta el Potenciar Trabajo es que implementa un ingreso protegido al empleo: las y los titulares que ingresen en el mercado formal de empleo y sus ingresos superen el salario mínimo, vital y móvil permanecerán en el programa durante el primer año de la relación laboral. Otro aspecto de relevancia del programa es que articula con otras políticas dirigidas a la Economía Social y la Economía Popular, que apuntaron a fortalecer desde lo económico al sector frente a la pandemia.
A un año y medio de gobierno, y con una pandemia en transcurso, podemos decir que la política social del gobierno de Alberto Fernández sostuvo como ejes de desarrollo: a) la resolución de la emergencia sanitaria a través de políticas como la “Tarjeta Alimentar” o el “Plan Argentina contra el Hambre”; b) la respuesta a la pandemia a través de una serie de políticas públicas, entre las que se destacaron el IFE, la suspensión de cortes de servicios y desalojos y el ATP; c) el fortalecimiento de una estrategia socioproductiva basada en los ejes del trabajo productivo y colectivo.
La política social del gobierno del Frente de Todos está marcada por la emergencia económica, alimentaria y sanitaria. Hasta el momento, se despliega como una estrategia reactiva y orientada al empleo productivo. Mantiene políticas de tipo universalistas, como las asignaciones universales, pero profundiza en la estrategia de inserción socio-productiva a través del Potenciar Trabajo. Además, rápidamente estas políticas marcaron una distinción respecto de aquellas implementadas por el gobierno de Mauricio Macri: se orientan hacia lo comunitario, lo colectivo, la articulación con la Economía Social y la apuesta por el empleo productivo, a diferencia de las políticas sociales neoliberales. En este punto, es una política que retoma lo comunitario y la economía social y lo articula con la respuesta a la emergencia, aunque queden muchos aspectos por abordar.
Pensar las políticas sociales después de la pandemia: una propuesta desde lo posible y lo deseable
La crisis económica y sanitaria todavía no finalizó, aun cuando veamos alguna luz con la vacunación, que avanza rápidamente. La pandemia nos dejará angustia, pérdidas, temor, pero sobre todo pobreza, desigualdad y un mundo más incierto y precario. Desconocemos la magnitud del daño, pero sí creemos que en materia de políticas sociales se requerirá, más que nunca, de la acción del Estado para generar una reconstrucción del tejido social.
Nancy Fraser (2008) distingue entre dos estrategias para remediar la injusticia social: las afirmativas y las transformadoras. Las primeras intentan corregir los resultados desiguales de los acuerdos sociales sin tocar las estructuras sociales subyacentes que los generan. En cambio, las estrategias de transformación aspiran a corregir los resultados injustos, reestructurando, precisamente, el marco generador subyacente. La pandemia puede ser la oportunidad de implementar políticas sociales transformadoras, pero para ello es imprescindible profundizar la puesta en valor de la universalización y el anclaje en lo comunitario en articulación con políticas económicas de redistribución y de género. Tenemos una población-objetivo conformada por nueve millones de trabajadoras y trabajadores que cobraron el IFE. Para evitar la acentuación de su precariedad y vulnerabilidad, es necesario pensar un abanico de políticas públicas que pueden ser vectores para la reducción de desigualdades:
- Profundizar la universalización en políticas sociales: la crisis puede servirnos de insumo para poner en valor el principio de universalización en políticas sociales. Podemos pensar, tradicionalmente, un ingreso de base que garantice una protección social universal desligado de la situación de empleo, pero también podemos concebir a la política social como una herramienta que mejore la calidad de vida de la población a través de la garantía de derechos y el acceso a bienes y servicios esenciales para el sostenimiento de la vida.
- Potenciar la Economía Social y la Economía Popular en articulación con las organizaciones sociales y territoriales: el financiamiento y la compra pública a la economía social y la economía popular parece de vital importancia. Otro punto importante es el acceso a la tierra por parte de las familias y organizaciones de la agricultura, que permita regularizar el uso de la tierra de manera sustentable y nos acerque a la soberanía alimentaria. En este último punto es importante la conformación de espacios colectivos de productores, consumidores, organizaciones territoriales y otros organismos públicos.
- Potenciar la Economía de los Cuidados y la salud pública a través del diseño e implementación de políticas dirigidas hacia cuidadoras comunitarias y domésticas, reconociendo el trabajo de cuidado. Esto tiene que ir de la mano de un abordaje integral de la organización del cuidado: articulando políticas de empleo, redistribución y cuidados (Rodríguez Enríquez, 2015). Ir hacia la inclusión de las mujeres en el mercado de trabajo, crear espacios de cuidado de niñas y niños desde los 45 días de edad, extender licencias de maternidad y paternidad, son aspectos que no se dirigen específicamente a las políticas sociales, pero las afectan porque las mujeres son las principales excluidas del mercado de trabajo.
- Revisar el sistema de protección social al que acceden las y los titulares de los programas: para acceder a derechos tales como jubilación, licencias por paternidad, maternidad, enfermedad o estudio, vacaciones, obras sociales, aguinaldo, derecho a la agremiación, entre otros.
La pandemia deja un escenario incierto e inédito. Si buscamos reconstruir el tejido social, si nuestro horizonte es la reducción de la desigualdad, precisamos políticas que busquen transformar los aspectos claves de nuestra desigualdad. Las experiencias previas basadas en lo comunitario y lo colectivo y las organizaciones de la Economía Social tienen mucho para ofrecernos como formas de organización que han florecido y han logrado organizarse colectivamente –en movimientos sociales, redes, organizaciones y federaciones– como alternativas a la lógica neoliberal individualista y meritocrática.
Referencias bibliográficas
Castel R (1997): Las metamorfosis de la cuestión social. Barcelona, Paidós.
Dubet F (2011): Repensar la justicia social: contra el mito de la igualdad de oportunidades. Buenos Aires, Siglo Veintiuno.
Ferrari Mango C y J Campana (2018): “Del ‘Argentina Trabaja-Programa Ingreso Social con Trabajo’ y el ‘Ellas Hacen’ al ‘Hacemos Futuro’. ¿Integralidad o desintegración de la función social del Estado?”. FLACSO, Informe 11.
Fraser N (2008): “La justicia social en la era de la política de identidad: redistribución, reconocimiento y participación”. Revista de trabajo, 4(6).
Mazzola R (2018): “Devaluar la AUH”. Página 12, 4-11-2018.
Natalucci A (2012): “Políticas sociales y disputas territoriales. El caso del programa ‘Argentina Trabaja’”. Perspectivas de Políticas Públicas, 2(3).
Quiroga MV y LC Juncos Castillo (2020): “Políticas sociales y nuevos gobiernos en Argentina y Brasil: un balance a partir de los programas Asignación Universal por Hijo y Bolsa Familia”. Polis, 55.
Rodríguez Enríquez C (2015): “Economía feminista y economía del cuidado: Aportes conceptuales para el estudio de la desigualdad”. Nueva Sociedad, 256.
Máxima Guglialmelli es docente de la Universidad Nacional de Moreno y la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Becaria Doctoral de la Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires y directora de la Revista de Políticas Sociales de la Universidad Nacional de Moreno.
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[1] Estas concepciones de la política social generaron debates políticos y académicos entre quienes proponían a la universalización de la política social como deseable o posible y quienes hicieron foco en el empleo productivo y en la contraprestación como perpetuadores de desigualdades.
[2] www.argentina.gob.ar/noticias/lanzamos-el-programa-potenciar-trabajo-para-promover-la-inclusion-socioproductiva.
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