Históricamente, las políticas públicas orientadas a regular las comunicaciones en Argentina se caracterizaron, como explican Guillermo Mastrini y Fernando Krakowiak (2020), por no tener un horizonte definido a mediano o largo plazo. La utilización excesiva de decretos y los constantes vaivenes a la hora de definir políticas marcan una modalidad que genera grandes perjuicios al ámbito de la comunicación, cuyo reflejo lo podemos ver hoy en “la inexistencia de políticas que aseguren tanto el desarrollo de los mercados como la satisfacción de los ciudadanos, depositarios del interés público que debe ser promovido mediante la regulación”.
Este trabajo intentará establecer un marco histórico político al decreto 690/2020 que declaró a la telefonía móvil y al acceso a Internet y a la TV paga como servicios públicos en competencia. A pesar de que ningún recorte temporal resulta suficiente para esclarecer los motivos de una sanción, voy a enfocarme en los que entiendo son los más actuales y relevantes.
Ubicando la mira en el 2015, el paradigma de las políticas de comunicación en Argentina estaba a punto de dar un giro, quizás, esperado: una reacción. Más específicamente, con el cambio de gobierno se cierra un breve pero tumultuoso periodo de puja por la concepción de la comunicación y una reconfiguración del interés público (Van Cuilenburg y McQuail, 2003) otra vez orientado hacia la sustentabilidad económica, quimérica excusa que permite quemar lo cultivado.
El gobierno de Mauricio Macri llegó al poder con una carta que explotaría hasta el final de su mandato: la urgencia por la rectificación. Sin adentrarnos en un análisis del discurso de las metáforas naturales utilizadas, el gobierno de la alianza Cambiemos propuso dos líneas de análisis divergentes: el análisis de sus intervenciones públicas y sus objetivos explícitos, por un lado, y el de sus acciones y objetivos implícitos, por otro. La urgencia no tardó en mostrarse en el marco de sus políticas de comunicación en su primer año de mandato, con tres decretos que voltearon la mesa jurídica sentada por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. El gobierno saliente había propuesto una legislación unificada –pero no tan convergente– que sepultó aquella decena de decretos que venían a parchear leyes ya vetustas y con tintes autoritarios.
Como plantea Califano (2019: 6), el interés del gobierno entrante por las políticas en torno a los medios fue decreciendo a lo largo de los cuatro años, con un fuerte mes inicial que prácticamente tuvo “la voluntad de desandar la política heredada”. Este “desandamiaje” resultó de los decretos 13/2015 que modificó la Ley de Ministerios, creando el Ministerio de Comunicaciones; el 237/2015 que intervino las autoridades federales de los servicios de comunicación audiovisual (AFSCA) y de las tecnologías de la información y las comunicaciones (AFTIC) por 180 días; y finalmente el 267/2015 que creó el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM), fusionando estas dos últimas autoridades –que no llegaron siquiera a cumplir su plazo de intervención– y modificando y derogando aspectos fundamentales de las regulaciones vigentes, en estos dos sectores, de la Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) y la Ley Argentina Digital (LAD) 27.078, promulgadas en 2009 y 2014, respectivamente. El DNU 267/2015 “afectó quirúrgicamente aquellos aspectos de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, (…) cuya constitucionalidad había sido cuestionada por el grupo Clarín y luego ratificada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en su fallo del año 2013” (Charras, Lozano y Baladron, 2020: 2). A través de demandas judiciales, Clarín evitó presentar el plan de adecuación en donde informaría los pasos a seguir para su desinversión, pero, luego del fallo de la Corte Suprema, presentó su adecuación a fines de 2013. “Diez meses después de declarar admisible el plan de Clarín, el gobierno declaró que el mismo no se encuadraba en la reglamentación de la ley” (Becerra y Mastrini, 2017: 12). La guerra era contra los propietarios concentrados de los medios, y el objetivo era la democratización de la comunicación.
Las leyes LSCA y LAD conformaron autoridades con representación de las minorías parlamentarias, las universidades, sindicatos y pueblos originarios: una verdadera revolución en el marco del acceso y la participación en las políticas de comunicación. Pero en un mes el gobierno entrante desbarató estos puntos clave y conformó un ente convergente con una doble sujeción al PEN –en su dependencia a la Jefatura de Gabinete y reemplazando dos directores asignados por los consejos federales creados por las leyes por dos asignaciones más del Ejecutivo Nacional– rompiendo la autonomía y la pluralidad para formar un organismo oficialista, sumado a que el ente puede sesionar con un mínimo de cuatro miembros y no es necesario –ni lo fue– asignar los otros tres miembros por parte de la comisión bicameral, uno por cada una de las primeras tres minorías parlamentarias.
A eso se agrega que el DNU 267/2015 derogó el artículo 48 de la LSCA sobre prácticas de concentración indebida, junto con el 161, que establecía el plazo de un año para la adecuación (Califano, 2019). Esto dio pie a la mayor y más expeditiva fusión de multimedios en Argentina, Cablevisión-Telecom, a la cual solo se le exigió transferir negocios de banda ancha fija en 28 localidades del interior, donde la situación era casi monopólica, demorar por lo menos medio año para brindar servicios de cuádruple play y proveer servicios mayoristas de Internet residencial para que otros operadores pudieran prestar el servicio usando su red (Charras, Lozano y Baladron, 2020). Otra vez en las acciones vemos la incongruencia del ministro de Comunicaciones Oscar Aguad, garantizando la ayuda a los medios más chicos.
La construcción de un pasado fatal por parte de los medios, junto a la alianza Cambiemos, permitió repensar las políticas en torno al salvataje, retomando una posición previa al mandato de Cristina Fernández de Kirchner. Tanto el breve gobierno de Eduardo Duhalde como el de Néstor Kirchner legislaron con la sombra de la crisis y la devaluación que dejó a los medios en un estado de fragilidad inédito. Este fue el espíritu que se fomentó: los medios no se encontraban en la misma situación económica. La ley de Servicios de Comunicación Audiovisual no afectó su sustentabilidad económica –sí su rentabilidad, como dictaminó la Corte Suprema, pero no es suficiente para declarar inconstitucional los artículos que instaban a la desinversión, ya que no afectaban su derecho de expresión. Son justamente estos mandatos los que sentaron precedente y a la vez afianzaron una postura difícil de revertir: “Además de consolidar los rasgos del sistema tal cual se encuentra y condicionar el mapa de medios a futuro, deja a los sectores privados con un poder cada vez mayor y más concentrado, lo que tornará cada vez más difícil cambiar las reglas del juego” (Califano, 2009: 6).
Se amplió el régimen de licencias; se desreguló la televisión por cable al considerarla TIC, lo cual le ahorró atenerse a las cuotas de programación, entre otras cosas; se derogaron los artículos de la LAD que permitían regular los precios de los servicios. En 2015 el gobierno entrante modificó de manera descomunal el panorama de los medios audiovisuales y las TIC en menos de un mes. Este batacazo ejecutivo fue motivo de una demanda internacional encabezada por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). En el informe oficial, el CIDH sostuvo que esperaba atentamente la ley de comunicaciones integral y convergente que el gobierno informó como objetivo final de estos parches. Esta ley nunca llegó, el gobierno decretó urgentemente, pero no se encargó de reconstruir lo pisado. Se creó una comisión para la elaboración del proyecto de ley, la cual convocó en 2016 a numerosas audiencias donde se congregó selectivamente a una mayoría de expositores representantes de las cámaras empresariales, pero nunca se presentó un borrador o anteproyecto (Califano, 2019).
En este contexto se sancionó el DNU 690/2020, que cae nuevamente en la lógica que caracteriza a la regulación de las políticas de comunicaciones en Argentina: la carencia de debate público y la falta de objetivos de mediano y largo plazo. Estas falencias afectan seriamente la idea de participación ciudadana, que está directamente asociada a la calidad de la democracia. Menos participación significa democracia de menor calidad. Como afirman Mastrini y Krakowiak, el gobierno de Alberto Fernández no identificó al sector de las comunicaciones como una de sus prioridades, ni durante la campaña electoral ni en sus primeros meses de gobierno. A pesar de que el decreto 690/2020 reivindica como un derecho humano el acceso a esos servicios y afirma que es un deber indelegable del Estado Nacional garantizarlo, es cuestionable el proceso por el cual se sancionó, ya que ni siquiera se llevaron adelante rondas de consultas con empresas y organizaciones de la sociedad civil para buscar consensos que ayudaran a mejorar la regulación. Si pensamos a las políticas públicas como un territorio que configura los modos de relacionamiento con lo social, entre actores y con el Estado, como un lugar de encuentro, de mediaciones, pero también de disputas, tanto en el sentido de lo social y cultural, como de lo político y lo económico, es necesario proceder para su sanción consultando con los actores involucrados, para que no se reduzca la legitimidad de esta regulación.
Las políticas públicas son una herramienta para responder a las necesidades de la ciudadanía, un instrumento que supone la acción del Estado, pero que no excluye la participación de diferentes actores de la sociedad civil –en el diseño, implementación o auditoría. Las políticas públicas son un espacio de intervención, incidencia y construcción de poder. El procedimiento en este caso –que se repite a lo largo de la historia argentina– es inverso. Se pone “el carro delante de los caballos” al establecer una regulación específica antes de plantear un debate amplio sobre los objetivos de política para establecer cuál es el interés público que se busca proteger. Se publica el DNU en el Boletín Oficial y luego se decide iniciar las consultas con los actores.
El mandato de Macri terminó sin siquiera un proyecto de ley convergente y con intervenciones que favorecieron la concentración económica y la restricción de la competencia en el sector, pero por ahora no se vislumbra una política de comunicación democrática que contemple una instancia de participación y debate, independientemente de quién conduzca la administración del Estado.
Bibliografía
Becerra M y G Mastrini (2017): “Políticas de medios del kirchnerismo. Análisis de las políticas de comunicación 2003-2015 y agenda pendiente”. En Medios en guerra. Balance, crítica y desguace de las políticas de comunicación 2003-2016. Buenos Aires, Biblos.
Califano B (2009): “Comunicación se escribe con K. La radiodifusión bajo el Gobierno de Néstor Kirchner”. En Mucho ruido, pocas leyes. Economía y políticas de comunicación en la Argentina (1920-2007). Buenos Aires, La Crujía.
Califano B (2019): “Urgencias públicas e intereses privados: la regulación de medios en la agenda del gobierno argentino (2015-2019)”. Ensambles, 11.
Charras D, L Lozano y M Baladrón (2020): “Introducción”. En Futuro por pasado. Regresión de derechos en las políticas de comunicación del gobierno de Mauricio Macri. Buenos Aires, IEALC.
Mastrini G y F Krakowiak (2020): “¿Política de comunicación o DNU?”. Observacom, 3-9-2020.
Van Cuilenburg J y D McQuail (2003): “Cambios en el paradigma de política de medios. Hacia un nuevo paradigma de políticas de comunicación”. European Journal of Communication, 18-2.
Joaquín Bousoño es presidente del Consejo de Prensa y Promoción del Instituto Internacional de Derechos Humanos-América: www.iidhamerica.org.
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