Argentina se encuentra ante una disyuntiva histórica, en la que sus riquezas naturales pueden resultar una bendición o una maldición, según cómo se instrumente su extracción. Existen experiencias internacionales de explotación petrolera offshore en las que se instrumentó un proceso de integración de la industria local a la producción hidrocarburífera marítima y otras en las que se realizó exactamente lo contrario, por lo que sabemos de antemano los resultados a esperar en caso de aplicar un modelo u otro.
Uno de los mayores desafíos para aquellas naciones con recursos naturales valiosos lo constituye la forma en que los ingresos provenientes de su explotación resulten en beneficio para el Estado y la población que los poseen, ya que se traduce en el desarrollo y la implementación de políticas industriales locales. En particular, el petróleo y el gas natural, por su valor energético, constituyen recursos naturales estratégicos muy apetecidos a nivel internacional. Por esta razón, algunos estados petroleros han impulsado políticas que garanticen que parte de la renta hidrocarburífera se vuelque al desarrollo industrial nacional. De esta manera, se compensa la tendencia a la desindustrialización generada por la exportación en grandes volúmenes de commodities como los hidrocarburos, aprovechando el flujo de ingresos para generar escala industrial, avanzar en la transferencia de tecnología y en la consiguiente curva de aprendizaje.
Dos de estas experiencias virtuosas han sido Noruega en el Atlántico Norte y Brasil en el Atlántico Sur. En el caso de Noruega, a medida que avanzaban las operaciones de exploración en el Mar del Norte a principios de la década del setenta el Estado Nacional creó la empresa petrolera Statoil –actual Equinor– para operar en todos los campos productivos, tanto de manera exclusiva como en sociedad con otras petroleras, asegurándose una participación mínima del 50% en las concesiones durante el período 1972-1992. En 1972 el Estado noruego dictó un decreto que estableció una preferencia por los productos y servicios locales destinados a la explotación offshore, en tanto que Statoil –que no solo actuaba como operador offshore, sino que también coordinaba el apoyo económico y tecnológico a proveedores locales– logró armar una cadena de valor competitiva. Gracias a esta política, el índice de participación de la industria noruega, que era de 28% a principios de la década de 1970, llegó al 62% para 1978. En vista de lo logrado, en 1979 el gobierno noruego firmó con las multinacionales petroleras los “acuerdos de buena voluntad” por los cuales se daba prioridad en las concesiones a aquellas empresas que contrataran servicios de investigación y desarrollo en instituciones noruegas, valorando la transferencia tecnológica por sobre los aportes financieros. Simultáneamente, hubo fuertes inversiones para crear nuevas entidades de investigación y capacitación integradas por todos los integrantes de la cadena de valor: operadores, proveedores de equipamiento y empresas de servicio de ingeniería. A lo largo del tiempo, el esfuerzo del Estado noruego para integrar la industria naval posibilitó la construcción local de plataformas petroleras offshore, por lo que la industria naval y la cadena navalpartista noruega alcanzaron 114.000 trabajadores y trabajadoras para el año 2009 –sobre una población de 4,8 millones. Otra muestra del éxito de esta política fue el aumento de la participación internacional de las empresas noruegas en la explotación petrolera offshore, que pasó de 29% en 1995 a 46% en el 2005.
En el caso de Brasil, en la segunda mitad de la década del 90, a medida que se incrementaban las exploraciones hidrocarburíferas offshore en la cuenca Pre-Sal, creció la demanda de plataformas, buques de carga y apoyo, tanto como la necesidad de reparar embarcaciones ya existentes. En base a la expansión de esa demanda, la empresa estatal Petrobras firmó en 1997 un acuerdo con los astilleros brasileños para asegurar la preferencia y contrataciones de proveedores locales si sus ofertas en términos de condiciones de precio, plazo y calidad fuesen equivalentes a las de los proveedores internacionales. A los cambios en las políticas de adquisición de equipamiento de Petrobras, siguió un conjunto de estrategias del Gobierno Federal brasileño que fueron fundamentales para el desarrollo de su industria naval. Éstas incluyeron la exigencia de un porcentaje mínimo de contenido local para la exploración y la producción de petróleo e incentivos fiscales, además de un fondo de garantías y créditos a tasas diferenciales. Ya en 2007 la industria naval brasileña había sido incluida en los objetivos del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) del Gobierno Federal, por ser uno de los sectores estratégicos para la generación de empleo e ingresos, y luego también fue incluida en los objetivos del Plan de Desarrollo Productivo de 2008 y del Plan Brasil Mayor de 2011, con metas asociadas al incremento de contenido local, mayor presencia de las empresas brasileñas navalpartistas y crecimiento de la productividad de los astilleros y de la participación de ingenieros locales en el número de empleos directos en el sector. Entre los años 2000 y 2013 el incremento de las inversiones en el sector naval brasileño aumentó la capacidad instalada total de los astilleros, tanto por la expansión y la modernización de las instalaciones existentes, así como por la construcción de nuevos astilleros. Análogamente, los astilleros brasileños que empleaban 1.910 trabajadores y trabajadoras en el año 2000, para 2008 ya contaban con 40.277 empleados, llegando a un pico de 82.472 operarios en diciembre de 2014.
La política de expansión naval no solo favoreció a la industria naval y la cadena navalpartista, ya que también otros sectores de las economías regionales de Brasil se vieron beneficiados por las inversiones en la industria naval. La creación y la operación de astilleros tiene un efecto multiplicador sobre la economía, porque con el aumento de la demanda los empresarios locales aumentan sus inversiones y crean más puestos de trabajo, lo que a su vez genera mayor recaudación fiscal. A partir del año 2005, el número de empleos formales en la construcción civil de los municipios donde se establecieron polos navales se incrementó en un 47%, como consecuencia de la demanda inmobiliaria y las mejoras en la infraestructura de las ciudades afectadas, una vez que las inversiones en el sector naval absorbieron gran número de trabajadores. Esto aumentó la población de esos municipios durante el período de vigencia de la política de expansión naval, ya que además fueron atraídos trabajadores y trabajadoras de diferentes sectores y regiones por el aumento de salarios en ese segmento del mercado laboral. Específicamente, en el Estado de Río de Janeiro el sector manufacturero experimentó un incremento de 18% en el empleo formal en el año 2003. Por su parte, el nivel de empleo en el sector servicios en el Estado de Pernambuco para el año 2006 había crecido un 51%, en tanto que, en el año 2009, período de plena actividad del polo naval pernambucano, el empleo en servicios había aumentado 47%, mientras que en la industria de la manufactura el crecimiento fue del 17%.
Pero no todas las experiencias en la explotación hidrocarburífera offshore han sido virtuosas. Angola, con una producción de 1,2 millones de barriles de petróleo por día en el 2022 –el segundo mayor productor de petróleo en el África Subsahariana– y con reservas de 12.700 millones barriles de petróleo –la segunda mayor reserva petrolífera del continente– ha sido una de las economías con más rápido crecimiento en el mundo, permitiéndole reducir su deuda externa e incrementar sus reservas en moneda extranjera. Asimismo, el Banco Nacional de Angola estabilizó el tipo de cambio y redujo significativamente la inflación, que pasó de 325% en el año 2000 a 8,8% anual en 2013. Sin embargo, la apreciación artificial del Kwanza –la moneda nacional– hizo imposible que la producción local compitiera con las importaciones y convirtió a su capital Luanda en una de las ciudades más caras del mundo, donde se concentran ocho millones de habitantes –casi un tercio de la población angoleña– de los cuales dos tercios habitan en asentamientos precarios, sobreviviendo con menos de dos dólares por día –según el Instituto Nacional de Estadística de Angola. En 2010, el 91% de la población urbana de ese país vivía en “condiciones inadecuadas” con falta de acceso a agua corriente, obras sanitarias y electricidad.
Actualmente, los ingresos por petróleo representan casi la mitad del PBI angoleño y el 98% de sus exportaciones –de las cuales más de la mitad se destinan a China. Sin embargo, menos del 0,2% de los trabajadores angoleños están empleados en la industria petrolera y son mayoritariamente extranjeros, mientras que las compañías que prestan servicios a las empresas petroleras emplean solo al 0,7% de los trabajadores de Angola. Más de la mitad de la población angoleña se encuentra desempleada o subempleada, a pesar de la participación de la empresa estatal Sonangol en cada bloque petrolero en Angola, tanto como en actividades de refinación y distribución. Ha habido intentos de “angolización” para incrementar la participación de la industria local en la explotación offshore, pero han sido meras importaciones que fueron reembaladas y revendidas por firmas angoleñas. De acuerdo con el Banco Mundial, los cuatro principales obstáculos que enfrentan las empresas locales de Angola para participar en la explotación offshore son: falta de equipamiento adecuado para obras de infraestructura e ingeniería, insuficientes recursos financieros, bajo nivel de capacitación técnica y carencia de esfuerzos colaborativos. Entre los años 2004 y 2010 se invirtieron en el sector petrolero de Angola más de 52.000 millones de dólares. Sin embargo, para el año 2012 más del 80% de la población angoleña aún no tenía acceso al agua corriente, situación que se vio agravada por la reaparición de enfermedades endémicas, como la fiebre amarilla y la malaria en los años 2015 y 2016. De acuerdo con datos de las Naciones Unidas, Angola tiene una economía oligopólica profundamente inequitativa, donde el 15% de la población percibe el 90% de los ingresos, mientras que el 68% de los angoleños vive bajo la línea de pobreza, y 28% bajo la línea de indigencia.
En Argentina, la apertura de la exploración y la explotación hidrocarburífera offshore y el desarrollo del gas natural no convencional en Vaca Muerta se presentan como una oportunidad histórica única. Nuestro país estaría en condiciones de sumar 200.000 barriles de petróleo diarios en el primer yacimiento offshore, duplicando la producción actual de YPF, lo que equivale a 7.000 millones de dólares por año, sin contar con que los geólogos de YPF estiman que existen varios yacimientos más con las mismas características, multiplicando varias veces el volumen inicial proyectado. Adicionalmente, el gasoducto Néstor Kirchner abrirá la posibilidad de exportar gas natural licuado (GNL) al conectar la formación de Vaca Muerta con el puerto de Bahía Blanca. Tan es así que en 2019 se proyectaban exportaciones de GNL por 5.000 millones de dólares dirigidas a los mercados asiáticos, pero, tras las sanciones a Rusia –en caso de alcanzar la capacidad para licuarlo y transportarlo– se sumarían otros 10.000 millones de exportaciones a los mercados europeos a partir de 2026.
Sin embargo, como hemos visto en el caso de Angola, la abundancia de recursos naturales no renovables puede ser devastadora para la economía de una nación, constituyendo una verdadera maldición –también conocida como “enfermedad holandesa”– cuyos efectos socioeconómicos son muy difíciles de revertir. Por sus características particulares, en la explotación hidrocarburífera offshore uno de los principales actores involucrados en su desarrollo es la industria naval, la “madre de industrias”, ya que promueve una dinámica intensa en el mercado laboral, además de calificar recursos humanos. Cuando se dan las condiciones para su desarrollo, se multiplican los puestos de trabajo en industrias complementarias, llegando a ser el empleo creado en ellas aún mayor que el de los astilleros y la cadena navalpartista. De esa forma, las regiones en torno a los astilleros se ven beneficiadas por la creación de un sector productivo de apoyo a sus actividades. Paralelamente, el desarrollo de una red de proveedores para el sector y la creación de escuelas de formación y calificación de mano de obra contribuyen a establecer una base de apoyo que genera empleo calificado e ingresos, impulsando a su vez la economía local.
En las últimas elecciones, candidatos que cosecharon la mitad de los votos abjuran del rol del Estado y proponen que –a contramano de lo que sucede en los países desarrollados– todo quede librado a los designios del “mercado”, tachando de “intervencionismo estatal” cualquier tipo de iniciativa que impulse la integración de la industria local en la explotación de recursos naturales. Con respecto a los sectores críticos, en cuanto a la relevancia de la implementación de políticas industriales a través del Estado y su incapacidad institucional para llevarlas a término, cabe citar al premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz: “cuando muchos países de Asia iniciaron su crecimiento, sus estados estaban subdesarrollados. Ellos crearon estos instrumentos institucionales. El completo estado desarrollado no llega como maná del cielo de la noche a la mañana; tiene que ser construido y en el camino surge una progresión de estados ‘desarrollistas’ con diversas capacidades”.
Quedará en manos de los y las votantes elegir dirigentes que propongan seguir un modelo de explotación de recursos naturales con desarrollo industrial nacional, o quienes pugnen por un modelo de mero extractivismo de commodities sin valor agregado, del cual muy pocos argentinos se beneficiarían: ¿Noruega-Brasil o Angola?
Los argentinos y las argentinas ya hemos sufrido diversos experimentos con soluciones mágicas. Queda hacer memoria y observar la geopolítica global para adoptar los modelos exitosos que estamos en óptimas condiciones de desarrollar.
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