Las características propias de la criminalidad organizada enfrentan al Estado Nación a una realidad compleja frente a la cual no existen soluciones únicas ni sencillas. La única herramienta que posee el Estado para el combate de estas organizaciones es el “conocimiento” como herramienta para sustentar la toma de decisión en todos los niveles. En este contexto, este artículo analiza la situación actual del organismo coordinador del sistema argentino de inteligencia criminal (Dirección Nacional de Inteligencia Criminal) como responsable por la producción de conocimiento específico sobre los delitos complejos y la delincuencia organizada, analizando, principalmente, las limitaciones que presenta el mismo para cumplir con su función.
Todos los estados modernos poseen en sus estructuras organismos responsables de generar conocimiento para sustentar decisiones. Los organismos que sustentan las decisiones en los niveles de decisión más altos del Estado son conocidos habitualmente como organismos de inteligencia estratégica. En paralelo a estos organismos, se desarrollan múltiples oficinas estatales dedicadas a sustentar decisiones en todas las áreas de influencia del Estado (la economía, la defensa o la seguridad pública, entre otras). En el caso particular de la seguridad pública, los organismos de inteligencia con responsabilidad en el área deben producir conocimiento sobre los riesgos concretos que afectan o pueden afectar al ciudadano. Este conocimiento es el que debe llegar a los decisores con responsabilidad en el área, para anticipar los tipos de problemáticas que pueden manifestarse, definiendo las prioridades, los objetivos y la asignación correspondiente de recursos para prevenirlos.
Como parte de estos riesgos se reconoce a la criminalidad organizada. Dada la complejidad propia de las actividades características de este tipo de criminalidad, es un requisito previo a cualquier acción desde el Estado la producción de conocimiento de calidad sobre esta temática, con el objetivo de orientar el trabajo en todos los niveles de decisión y de acción. Sin conocimiento sobre las características del fenómeno, al menos en el territorio nacional, es imposible plantear un debate serio sobre el tema y menos aún generar un plan nacional para prevenir y combatir este tipo de delitos.
En el caso argentino, la responsabilidad por la producción de conocimiento en el área de la seguridad pública –y en particular respecto a las actividades criminales que por su complejidad exceden las capacidades de la investigación policial tradicional– es de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal (DNIC). En el presente artículo se trabajará sobre el sistema de inteligencia criminal argentino centrándonos en la DNIC, su rol en el combate, principalmente, de la criminalidad organizada y sus limitaciones para asumir plenamente ese rol.
Crimen organizado
Existen tantas definiciones de Crimen Organizado (CO) y Crimen Organizado Trasnacional (COT) como autores y organismos que trabajan la temática. A pesar de ello, existen ciertas características que se repiten, representando una suerte de consenso académico a la hora de definir las generalidades del fenómeno. INTERPOL define el CO como “grupos que tienen una estructura corporativa cuyo objetivo primario es la obtención de ganancias mediante actividades ilegales, a menudo basándose en el miedo y la corrupción” (INTERPOL, 2004). En términos similares, en la convención contra el Crimen Organizado articulada por la ONU en Viena se define el CO como: “Grupos estructurados de tres o más personas que actúan en conjunto por un periodo de tiempo para realizar actividades criminales con el objetivo de obtener, directa o indirectamente, beneficio económico o material”. Esta convención define el COT en su artículo 2: cuando la actividad delictiva se comete en más de un Estado, o una sustancial parte de su preparación, planeamiento, dirección o control se realice en un Estado distinto a donde se desarrolla el origen de la operación criminal (ONU, 2000).
Un grupo de personas que se reúnen para robar autos de alta gama en la provincia de Buenos Aires con el objetivo de desarmarlos y venderlos en distintos puntos de Capital Federal puede definirse como CO. Supongamos que este mismo grupo se contacta con un grupo de ciudadanos argentinos y paraguayos que se dedican a pasar vehículos robados por la frontera entre Argentina y Paraguay. A partir de este contacto deciden enviar a Paraguay parte de los autos robados, coordinando con sus “asociados” para pasarlos por la frontera, fraguar los papeles, adulterar los números de serie y venderlos en Asunción. Este tipo de organización puede definirse como COT. En el marco de las mismas definiciones se aceptaría también como representativo del CO y del COT a los grupos tradicionales representativos de la criminalidad organizada italiana o a grupos representativos de carteles mexicanos o colombianos.
Los ejemplos anteriores buscan demostrar que lo que llamamos CO o COT son grupos de complejidad, composición y actividades diversas. El objetivo de las definiciones es lograr un grado de abstracción que permita conocer las generalidades del fenómeno. Sin embargo, estas generalidades deben ser complementadas por un trabajo de campo y análisis serio para entender la manifestación real del fenómeno en cada caso.
Conocimiento accionable (CA)
Como se pudo observar anteriormente, el CO y el COT no son fenómenos homogéneos, son grupos de complejidad, composición y actividades diversas. Estas características enfrentan al Estado Nación a una realidad compleja frente a la cual no existen soluciones únicas ni sencillas. La única herramienta que posee el Estado para el combate de estas organizaciones es el conocimiento. El Estado necesita entender cómo se desarrollan el CO y el COT a partir de un análisis detallado de la composición, características y dinámica propia de cada uno de los actores que participan de una concepción amplia e integral del fenómeno.
En particular, en necesario que el Estado conozca y entienda a) la dinámica de la oferta en el territorio nacional, regional e internacional: composición de las organizaciones locales y trasnacionales, tipos de actividades que desarrollan, productos y servicios que comercializan y características operativas de sus actividades; b) las características de la demanda de cada uno de los productos y servicios que comercializan estas organizaciones;[i] c) las características de las víctimas directas e indirectas de las actividades de estas organizaciones;[ii] y d) el nivel de penetración que estas organizaciones tienen en la estructura estatal, manifestada a través de los vínculos político-criminales.
El conocimiento integral del fenómeno es el que permite a los decisores en las distintas áreas y niveles del Estado poner en marcha las medidas necesarias para prevenir y combatir las manifestaciones del CO y del COT. El conocimiento es el paso previo a la generación de políticas públicas para la prevención y combate de las actividades de estas organizaciones o a la realización de operaciones para la desarticulación de organizaciones concretas, generando detenciones, judicializando los casos y condenando a los actores involucrados.
Más allá de los antecedentes históricos que relacionan y reducen los organismos de inteligencia a las actividades propias del secreto y el espionaje[iii] o a los abusos por parte del Estado, la función de estos organismos debería poder simplificarse como la administración de información y la producción de conocimiento para sustentar decisiones. En términos generales, gran parte de la bibliografía especializada coincide en que la inteligencia puede ser definida como un proceso de reunión y análisis de información o como un producto refinado entregado al decisor para sustentar acciones en contexto de incertidumbre (Richelson, 2008).
En el caso particular de la seguridad pública, los organismos de inteligencia con responsabilidad en el área deben producir conocimiento sobre los riesgos concretos que afectan o pueden afectar al ciudadano. Este conocimiento es el que debe llegar a los decisores con responsabilidad en el área para anticipar los tipos de problemáticas que pueden manifestarse definiendo las prioridades, los objetivos y la asignación correspondiente de recursos para prevenirlos. Como se pudo observar en los párrafos anteriores, este conocimiento debe ser producido bajo la premisa de anticipar[iv] los escenarios futuros para reducir la incertidumbre que caracteriza a la toma de decisiones ante realidades complejas (Quiggin, 2007). El concepto que mejor define el tipo de conocimiento que estamos discutiendo en este trabajo es Conocimiento Accionable (actionable knowledge). Este concepto es desarrollado por Thomas Quiggin en su libro Seeing the Invisible, definiéndolo como el conocimiento que permite anticipar los riesgos en situaciones complejas: es el producto final de inteligencia, obtenido a partir de la explotación de todas las fuentes relevantes, que debe llegar a manos del decisor para reducir la incertidumbre y el riesgo en la toma de decisiones sobre situaciones complejas (Quiggin, 2007).
Es necesario aclarar que este concepto no se agota en la producción de conocimiento. El mismo implica la necesaria acción que debe seguir a la producción de conocimiento. El producto no es completo si no es utilizado por el decisor para la ejecución de acciones concretas. También es importante destacar que la palabra acción no implica la ejecución de planes únicamente tácticos. Aquí “acción” implica la toma de decisión en todos los niveles. En el caso particular del combate del CO y del COT, este término implica, por ejemplo, la generación de una estrategia general para el combate de la trata de personas, abarcando desde la generación de leyes para facilitar la condena de los responsables, campañas de prevención o planes de contención e integración de las víctimas, hasta la concreción de operaciones policiales-judiciales para la detención y procesamiento de responsables particulares.
Modelo de las tres i (Intelligence Led Police)
En el marco del desarrollo actual en materia de gestión de la seguridad pública, uno de los modelos que mejor explica la utilización de la inteligencia criminal, como una herramienta para la planificación y la gestión de la misma orientada a la prevención y el combate del CO y el COT, es modelo de las tres i propuesto por Jerry H. Ratcliffe (2003). Este autor trabaja el concepto de “intelligence-led policing” o ILP (policiamiento guiado por inteligencia), reconociendo que la planificación de la seguridad pública en todos los niveles debe fundamentarse en la producción de conocimiento específico sobre la materia. En este contexto, reconoce a la inteligencia criminal como el producto que debe llegar a manos del decisor para que el mismo tome las mejores deciciones-acciones en la materia. En particular, Ratcliffe define la ILP como: “la aplicación de la inteligencia criminal como una herramienta objetiva para la toma de decisión con el objetivo de facilitar la prevención y reducción del crimen” (Ratcliffe, 2003: 3). Sobre la base de este concepto define el modelo de las tres i como “un marco conceptual simplificado de cómo se logra la reducción del crimen en un ambiente de policiamiento guiado por inteligencia” (Ratcliffe, 2004: 10).
Teniendo en cuenta las definiciones anteriores, este modelo reconoce tres componentes: “el ambiente criminal” (AC) (criminal environment), “el análisis de inteligencia criminal” (IC) (crime intelligence analysis) y “el decisor” (decision-maker). Al ambiente criminal lo define como una realidad permamente, dinámica y cambiante –en cuanto a su forma, composición y tamaño– sobre la cual es posible actuar e influenciar. El análisis de inteligencia criminal representa la unidad de inteligencia criminal con responsabilidad en la producción de conocimiento en cada uno de los niveles. Y el decisor es el funcionario o los funcionarios con capacidad de decisión real en el marco de la seguridad pública.
En este contexto, el modelo propone tres relaciones entre los componentes (interpret-influence-impact). En primer lugar, la IC “interpreta” el AC desde una postura proactiva[v] con el objetivo de identificar quiénes son los principales actores en el ambiente criminal y las principales amenazas emergentes. Luego de interpretar el AC, la IC debe identificar e “influenciar” al decisor, en base al producto de inteligencia surjido de la interpretación, para que éste accione directamente sobre el AC, “impactando” de manera positiva: logrando estrategias que logren la reducción de la criminalidad.
Imagen 1: Modelo de las tres i
Fuente: Zakir y Kule, 2007, 25.
Como se puede observar en este modelo, al igual que en la conceptualización del “conocimiento accionable”, la producción de inteligencia criminal es incompleta si no es seguida por acciones concretas. Tanto el analista como el decisor tienen la responsabilidad de dar el siguiente paso y lograr que el conocimiento producido se manifieste en acciones concretas que den como resultado estrategias y acciones que garanticen la reducción de la criminalidad.
Inteligencia criminal (IC)
Para evitar conflictos doctrinarios, en este trabajo se tomará la definición de inteligencia criminal que propone la Ley de Inteligencia Nacional 25.520 en su artículo 2, inciso 3: “la parte de la inteligencia referida a las actividades criminales específicas que, por su naturaleza, magnitud, consecuencias previsibles, peligrosidad o modalidades, afecten a la libertad, la vida, el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional”.
En esta misma dirección definiremos los distintos niveles de producción de inteligencia criminal en base a la conceptualización propuesta por José Manuel Ugarte: “Mientras que el nivel táctico está orientado hacia un propósito policial determinado –típicamente, el desbaratamiento de una organización criminal, o la prevención eficaz de determinado delito complejo–, el nivel estratégico está orientado hacia la formulación de alerta temprana y la determinación de amenazas en materia de delitos, generalmente a mediano y largo plazo, con la finalidad de establecer prioridades y adaptar a un país, una región o a una institución policial, para enfrentar adecuadamente las amenazas criminales que van surgiendo, orientando el planeamiento de corto, mediano y largo plazo y las políticas en materia de seguridad pública. De ese modo, mientras que el destinatario del nivel táctico son equipos de investigadores, los consumidores de inteligencia de nivel estratégico son los formuladores de decisiones de las instituciones, o los responsables políticos a nivel local, nacional o subregional” (Ugarte, 2011: 7).
Tomando esta definición, la diferencia principal del producto táctico y el producto estratégico se marca por el nivel de la decisión. El producto táctico está destinado a instancias de la toma de decisiones en las investigaciones concretas, mientras que el producto estratégico es necesario para la decisión tomada en un nivel más alto de la seguridad pública, donde se contempla el mediano y largo plazo y se establecen estrategias para la detección temprana y la prevención de todas las manifestaciones de este tipo de criminalidad.
Sistema argentino de inteligencia criminal
En el caso argentino, como ya se dijo, la responsabilidad por la producción de conocimiento accionable en el área de la seguridad pública y, en particular, respecto a las actividades criminales que por su complejidad exceden las capacidades de la investigación policial tradicional, es de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal (DNIC). Esta dirección fue creada en el marco de la Ley 25.520. Si bien la creación normativa de la DNIC se dio con la promulgación de esta Ley el 3 de diciembre de 2001, no fue la primera experiencia por parte del Estado Nacional en crear un organismo con esta responsabilidad. En la Ley de Seguridad Interior 24.059 promulgada el 6 de enero de 1992 se creó una dirección con funciones similares a la DNIC, denominada Dirección de Inteligencia Interior (DII). Fueron escasas las experiencias previas a la promulgación de la Ley de Seguridad Interior con respecto a los esquemas de inteligencia policial o de utilización de la inteligencia como una herramienta en la planificación de estrategias para la reducción y combate del delito. De hecho, como se puede observar en el trabajo de Esteban Germán Montenegro, la actividad de inteligencia policial se mantuvo, inicialmente, alejada del accionar delictivo y, posteriormente, mal utilizada en tareas de corte investigativo. En palabras del autor, “la problemática planteada por el accionar estrictamente delictivo no se instaló como un asunto relevante desde la perspectiva de la seguridad interior en la Argentina” (Montenegro, 2005: 127). En esta misma dirección, al referirse a las estructuras de inteligencia de las fuerzas de seguridad (FFSS) y las fuerzas policiales (FFPP), este autor afirma que “estas estructuras funcionaban en general como compartimientos estancos que cumplían funciones de recolección de información, análisis y difusión de inteligencia, así como de asesoría (como parte de una plana mayor) a la conducción superior policial. Además, y abonando en parte esta separación, fue una práctica bastante común que a las dependencias de inteligencia les fuera asignada tradicionalmente una serie de tareas que acentuaron notablemente la modalidad de trabajo estanco. […] Finalmente y quizás más recientemente, las instancias de inteligencia fueron empleadas en el cumplimiento de tareas netamente investigativas, a veces por decisión de la propia conducción policial, otras veces al amparo de decisiones de origen judicial que asignaron a estas dependencias la continuación de investigaciones en función judicial” (Montenegro, 2005: 127).
Como se mencionó anteriormente, en el marco del texto original de la Ley de Seguridad Interior se creó la Dirección de Inteligencia Interior (DII). La misma fue considerada como parte de la estructura de apoyo de la Subsecretaría de Seguridad Interior.[vi] En particular, la DII fue creada como una oficina de coordinación de los órganos de información e inteligencia de las FFPP y FFSS federales y de las policías provinciales que adhirieran al proyecto. El mismo se encontraba formado, casi exclusivamente, por personal superior de las FFPP y FFSS federales. Esta dirección fue creada como un órgano de dirección sin capacidad de obtención de información propia ni análisis. La capacidad de recolección de información y análisis estaba a cargo de las áreas especializadas de cada una de las FFPP y FFSS. A pesar de la creación jurídica de la dirección y su especificidad funcional, la DII nunca se conformó como un órgano de producción de conocimiento. La falta de personal idóneo para la formación de un cuerpo con capacidad de dirigir la obtención de información y el análisis de ésta, sumado a la falta de continuidad por parte de los decisores para superar estos obstáculos, dieron como resultado su fracaso. En palabras de José Manuel Ugarte, los motivos fueron los siguientes: “dificultades burocráticas perjudicaron su desempeño, fue conformado inicialmente con personal que en muchos casos carecía de la necesaria formación. Tampoco favoreció la aplicación de las normas y escalafón ordinario de la función pública, poco propicio para esta actividad, que requiere prioritariamente contar con excelentes analistas, plenamente formados” (Ugarte, 2011: 12).
Ley de Inteligencia Nacional 25.520, modificada por la Ley 27.126
Como se observa, entre la promulgación de la Ley de Seguridad Interior y la de la Ley de Inteligencia Nacional –desde la creación de la DII hasta la de la DNIC– pasaron diez años. Conceptualmente, la DNIC se presentó como una continuidad asumida por parte del Estado Nacional en la producción de inteligencia criminal, buscando superar las limitaciones propias de la DII y creando un organismo de inteligencia con capacidad de producir conocimiento con medios propios. En términos generales, la Ley de Inteligencia Nacional tiene como finalidad ordenar el sistema nacional de inteligencia al definir la función específica de cada uno de los organismos que lo componen.[vii] En ella se reconocen tres organismos de inteligencia: la Agencia Federal de Inteligencia (AFI),[viii] la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal (DNIC)[ix] y la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar (DNIEM). La AFI se define en esta ley como el organismo de dirección del sistema y como uno de producción de inteligencia nacional.[x] Como se observó antes, la DNIC se define como la responsable de la producción de inteligencia criminal y la DNIEM de la producción de inteligencia estratégica militar.[xi] Sin perjuicio de la dirección que ejerce la AFI sobre el sistema de inteligencia y al margen de los inconvenientes que genera la existencia de un organismo con capacidad de dirección del sistema y de producción de inteligencia,[xii] la DNIC depende orgánicamente del Ministerio de Seguridad a través de la Unidad de Coordinación General de esta dependencia.[xiii]
Más allá de la creación formal de la DNIC en el año 2001, hasta el año 2005 no se dispusieron los recursos necesarios para la creación real de la dirección. Durante ese año se realizaron dos concursos públicos para la incorporación de profesionales, que dieron lugar a la conformación inicial del cuerpo de analistas de la dirección. Si bien más adelante en este trabajo se tratará la situación actual de la DNIC, es importante destacar en este apartado que, una vez culminados los dos concursos iniciales, no se recurrió a nuevos concursos públicos para reemplazar las bajas de personal, ni para ampliar el cuerpo de analistas del organismo.
Como se pudo observar anteriormente, en el marco de la Ley de Seguridad Interior y la Ley de Inteligencia Nacional se especifican las bases generales del sistema de seguridad interior y, como parte del mismo, del sistema nacional de inteligencia criminal. En esta misma dirección, por Resolución Ministerial 1014/11 se reconoce la existencia de un Subsistema de Inteligencia Criminal (SICRI) conformado por el área específica dedicada a la materia de cada una de las fuerzas de seguridad federales que componen el sistema nacional de seguridad pública.[xiv] En particular, se reconoce como parte del sistema de seguridad interior a la Policía Federal Argentina (PFA), la Gendarmería Nacional Argentina (GNA), la Prefectura Naval Argentina (PNA) y la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) y como parte del SICRI a la Dirección General de Inteligencia Criminal de la PFA, la Dirección General de Inteligencia Criminal de GNA, la Dirección General de Inteligencia Criminal de PNA y la Dirección General de Inteligencia Criminal Aeroportuaria de PSA.
Imagen 2: Subsistema de inteligencia criminal
Principales limitaciones del sistema argentino de inteligencia criminal
Dada la relevancia de la DNIC en el Sistema de Inteligencia Criminal argentino –y tal como se pudo observar en el primer apartado, debido a la complejidad del CO y el COT como fenómeno de análisis–, es necesario comprender algunas de las principales limitaciones que existen para el desarrollo de su función:[xv] a) problemas de dirección o gerenciamiento del sistema de inteligencia criminal; b) ausencia de despliegue territorial y trabajo entre agencias federales y provinciales; c) ausencia de planes sostenidos de formación y carrera orientados a los cuerpos de recolección y de análisis; d) ausencia de modelo nacional de inteligencia criminal y de una doctrina común entre los miembros del subsistema de inteligencia criminal.
Problemas de dirección o gerenciamiento del sistema
Si entendemos la inteligencia como un proceso de reunión y análisis de información, se puede aceptar tradicionalmente que el producto final surge de un ciclo dividido en cuatro etapas:[xvi] dirección, recolección, análisis y diseminación. Durante la primera etapa se define la orientación del esfuerzo de recolección y análisis en función de las necesidades del decisor. El problema surge cuando el decisor no conoce sus necesidades informativas y no posee información general sobre las problemáticas del área que gerencia. Sin dirección, el esfuerzo invertido en las siguientes etapas del ciclo no producirá conocimiento de interés. En seguridad pública, la única forma de que el ciclo de inteligencia se dirija a la producción de conocimiento de utilidad es que los decisores sean una burocracia informada y especializada en el área. También respecto al gerenciamiento de la inteligencia, para lograr una producción de conocimiento y una evaluación que sean de utilidad, es necesario que antes nos preguntemos cómo estamos gerenciando los recursos de los que disponemos para la producción de inteligencia. No me refiero al cuerpo legal que define cómo se organiza el sistema, cuál es su función y cómo se lo controla, sino al gerenciamiento concreto de los recursos de los que dispone el sistema de inteligencia y de los organismos que forman parte del mismo. Sin gerenciamiento del sistema no hay producción, y sin la creación de una burocracia especializada no hay gerenciamiento. Para que todos los organismos del área trabajen coordinadamente hacen falta la formación de especialistas y la generación de planes de carrera en todos los niveles (recolectores, analistas, directores) en paralelo a la generación de cursos de formación para decisores con responsabilidad en el área.
Teniendo en cuenta lo anterior, en el caso argentino existen dos factores que condicionan la dirección del ciclo en los temas relacionados con la seguridad pública y el gerenciamiento del organismo: a) la función de la AFI como organismo encargado de dirigir el esfuerzo de producción de inteligencia criminal; y b) la falta de formación y el perfil investigativo-judicial de los cuerpos que dirigieron desde su creación la DNIC. En referencia al primer punto, la dirección de la DNIC por parte de la AFI supone un doble problema: en primer lugar, pone en manos de un organismo de inteligencia estratégica la coordinación de un organismo de inteligencia criminal y, a partir de las modificaciones normativas del 2015, directamente la producción de inteligencia criminal en manos del mismo; el segundo problema es de hecho, porque históricamente –ante la inexistencia de un organismo de inteligencia criminal en la argentina– la ex SIDE asumió de hecho la responsabilidad por la “producción” de inteligencia criminal y, en casos particulares, la investigación de delitos complejos.[xvii] Esta situación no finalizó con la creación de la DII ni con la creación de la DNIC, creando una situación de competencia entre organismos. En palabras de José Manuel Ugarte, “se debe señalar no obstante que no ha concluido la actividad de la Secretaría de Inteligencia en materia de investigación criminal e inteligencia criminal, asumida anteriormente ante la inexistencia a la sazón de un organismo de inteligencia criminal, circunstancia que genera un inevitable conflicto de competencias con la DNIC” (Ugarte, 2011: 12).
En referencia al segundo punto, en las últimas gestiones los puestos directivos dentro de la DNIC han sido ocupados por funcionarios con experiencia exclusivamente en el sistema judicial (ex fiscales y funcionarios judiciales) o sin experiencia previa, marcando dentro de la dirección una excesiva impronta jurídica o la falta absoluta de impronta.[xviii] Si bien la experiencia jurídica es necesaria por las características de la producción de inteligencia criminal y la finalidad de la misma, esta excesiva impronta ha confundido el objetivo de producción de la dirección, que es utilizada más bien como un cuerpo policial en función judicial, olvidando que es un organismo de inteligencia con responsabilidad en la producción de conocimiento, más allá de los hechos particulares.
Ausencia de despliegue territorial y trabajo entre agencias federales y provinciales
Siguiendo los lineamientos del punto anterior, no existe actualmente una concepción de un modelo de inteligencia criminal nacional desde una perspectiva federal.[xix] Eso inhibe la capacidad de producción intermedia de conocimiento y el intercambio nacional entre cuerpos que hablen el mismo idioma, restringiendo la capacidad de producción únicamente a los cuadros nacionales. Este problema no se limita únicamente a los cuadros de análisis: las mismas limitaciones se observan también en el marco del subsistema de inteligencia criminal del cual forman parte todos los organismos con responsabilidad de recolección de datos y producción de información de las FFPP y FFSS federales.[xx] La restricción del subsistema de inteligencia criminal únicamente a los cuadros especializados de las FFPP y FFSS federales deja fuera del mismo a los cuadros especializados en recolección de información de los cuerpos policiales provinciales. Esta realidad presenta serias limitaciones al conocimiento del terreno y a la proyección territorial del subsistema.
El problema es más profundo: desde su creación hasta la fecha, la relación entre la DNIC y los funcionarios de las FFPP y FFSS miembros del subsistema de inteligencia criminal ha sido prácticamente inexistente, restringiéndose a algunos requerimientos aislados de información. Eso dificulta aún más la capacidad de presencia en el territorio de la DNIC y genera una desconexión entre los cuadros de análisis y el terreno. Las dificultades que generan la falta de desarrollo, ordenamiento y articulación de esta relación convierten a la DNIC en un organismo con serias dificultades para la producción de conocimiento útil sobre organizaciones criminales.
Ausencia de planes sostenidos de formación y carrera orientados a los cuerpos de recolección y de análisis
Cuando en el año 2005 se realizaron las dos únicas convocatorias públicas para la selección de analistas para la DNIC, el personal seleccionado realizó un curso de formación en análisis de inteligencia criminal[xxi] de 10 meses. A partir del segundo ingreso no se realizaron más cursos de formación para las nuevas incorporaciones, ni cursos de actualización para el personal ingresado durante los dos primeros años de vida del organismo.[xxii] Desde el 2006 hasta el año 2012 el personal no contó con ningún tipo de formación específica en el área, más allá de las directivas propias del trabajo diario. En 2012 se creó la Escuela de Inteligencia sobre el Delito (ESID) en el marco de la DNIC y se realizó un primer curso denominado “curso de formación para el análisis de inteligencia criminal”, cuyo objetivo principal era brindar herramientas analíticas específicas al personal que había ingresado a la DNIC después del año 2006, integrando al curso a personal del área de inteligencia criminal de las FFPP y FFSS federales y, en calidad de invitados, a personal del Servicio Penitenciario Federal y de las policías provinciales.[xxiii] Durante el año 2018 el ESID fue desarticulado, no siendo reemplazado hasta la fecha por ningún otro centro de formación.
Hay que destacar que, en todos los casos, la experiencia de los cursos brindados por el ESID fue positiva y permitió un acercamiento entre las FFPP y FFSS federales, provinciales, el servicio penitenciario federal y la DNIC. Sin embargo, al margen de los esfuerzos del organizador por ampliar la oferta de formación y tras la desarticulación de el ESID, no existe actualmente un plan de formación ni de actualización sostenido que permita plantear un plan de carrera para los funcionarios de la DNIC, ni para los miembros de la dirección general de inteligencia criminal de cada una de las FFPP y FFSS federales y provinciales.
Ausencia de modelo nacional y de una doctrina común
El principal problema que presenta hoy la DNIC es la inexistencia de un modelo nacional de inteligencia criminal que defina claramente qué es lo que se espera de este organismo en todos los niveles y, en consecuencia, qué es lo que se espera del sistema nacional de inteligencia criminal y del subsistema nacional de inteligencia criminal. La ausencia de un modelo se manifiesta en la inexistencia de una doctrina común que ordene los criterios básicos de trabajo entre los miembros del Subsistema Nacional de Inteligencia Criminal. Actualmente no existe una unificación de criterio sobre la dirección, las formas y medios de obtención de información, sobre las pautas para su intercambio entre organismos del subsistema y las instancias de análisis, ni sobre la formación de cada uno de los cuadros. Si bien se trabajó desde el ESID para aprovechar los cursos de formación para lograr cierta homogeneidad en las definiciones y los conceptos a la hora de hablar de inteligencia criminal, es necesario lograr un cuerpo doctrinario que ordene lo que cada fuerza entiende por inteligencia criminal y los contenidos con los que forman a su personal. Este cuerpo doctrinario debe surgir naturalmente de la construcción de un modelo nacional de inteligencia criminal que tenga como objetivo principal definir los límites del sistema y superar, entre otros, los obstáculos planteados en este informe.
La definición del modelo nacional de inteligencia criminal y sus derivaciones en el funcionamiento de cada uno de los componentes del mismo es una responsabilidad exclusiva e ineludible de los cuadros político-técnicos del Ministerio de Seguridad Nacional, condicionada a la existencia previa de una voluntad política concreta y sostenida en el tiempo para dar inicio y continuidad a un proyecto que requiere planificación a mediano y largo plazo. Marcelo Saín, al hablar de la reforma policial, define claramente el necesario “gobierno político de la seguridad pública” al determinar e implementar cualquier política o estrategia en el área: “Sin dudas, estas son responsabilidades excluyentes de las autoridades gubernamentales y, en particular, de los funcionarios políticos y técnicos encargados de la dirección de la seguridad pública. Las policías son instrumentos institucionales de gestión de conflictos. No obstante, la decisión acerca de dónde, cuándo y cómo hacer uso de esos instrumentos es una cuestión política y, si no se encara de esa forma, se produce una suerte de desafección política grave” (Saín, 2009: 27).
Conclusiones
El rol de la DNIC es la coordinación del sistema nacional de inteligencia criminal para la producción de conocimiento que lleve a la acción concreta en todos los niveles de decisión, con el objetivo de optimizar las herramientas del Estado para la prevención y el combate del CO y el COT. Dadas las limitaciones que presenta actualmente el sistema en general y la DNIC en particular, no están dadas las condiciones para que la misma produzca conocimiento de calidad o conocimiento accionable que signifiquen un aporte real y sustantivo, ni logren un efecto profundo sobre el ambiente criminal. En consecuencia, en las circunstancias actuales el Sistema de Inteligencia Criminal en general está lejos de cumplir el rol para el cual fue pensado y creado.
Siguiendo parcialmente la lista de limitaciones que se ha trabajado en este trabajo, me parece pertinente aprovechar la conclusión para enumerar algunos temas cuyo debate es importante para empezar a trabajar en su superación. Los puntos a plantearse no pretenden ser exhaustivos, son sólo una primera aproximación a algunos lineamientos que, considero, deberían ser parte de un trabajo más profundo sobre todos los niveles del sistema nacional de inteligencia criminal.
En primer lugar, es necesario replantear el papel de la DNIC, tomando seriamente su lugar como organismo rector en la producción de conocimiento sobre delitos complejos y, en particular, sobre la criminalidad organizada. Esta iniciativa debe ser acompañada por la consolidación de un modelo nacional de inteligencia criminal con el objetivo de integrar a todos los actores relevantes en la obtención y producción de información y conocimiento sobre seguridad pública y a los decisores del área, orientando a los primeros a producir conocimiento de calidad sobre la foto completa de la situación sobre la criminalidad organizada en todo el territorio nacional, y a los segundos en la toma concreta de decisiones para reducir el ambiente criminal. Como se observó anteriormente, dar inicio a esta iniciativa depende directamente de los cuadros político-técnicos del Ministerio de Seguridad Nacional en el marco de una decisión y una voluntad políticas de encarar este proceso como un tema relevante en la agenda nacional.
En segundo lugar, la consolidación del modelo nacional mencionado en el punto anterior debe desarrollarse en paralelo a un proceso de descentralización de la generación de conocimiento que permita la creación de instancias medias o locales de producción de inteligencia criminal. Esto puede plantearse como una iniciativa nacional coordinada a través de la DNIC en el marco de un acuerdo federal para comenzar la creación de organismos de análisis de inteligencia aplicada a la criminalidad compleja que garanticen despliegue territorial y participación de los organismos de seguridad provinciales. Estos organismos deberían contar en sus oficinas con analistas civiles de perfil generalista, similares a los reclutados por la DNIC, trabajando para generar conocimiento sobre la situación de la criminalidad en sus respectivas provincias y respondiendo a requerimientos puntuales de la DNIC en el marco de un plan estratégico de producción nacional de inteligencia criminal. El objetivo de esta iniciativa es incentivar la producción de conocimiento en instancias medias a través de la formación de redes de analistas que manejen códigos similares de producción de conocimiento y lleguen a los decisores de área en todos los niveles.
En tercer lugar, este compromiso debe ser acompañado por la implementación de planes de formación y perfeccionamiento de los cuerpos de analistas que garanticen la posibilidad de desarrollar una carrera en el área y la continua formación de los cuerpos a través de convenios con universidades locales y extranjeras y la asignación de becas para su formación. En paralelo, la formación de los analistas debe ser acompañada, necesariamente, por un esfuerzo para mejorar el entrenamiento, la integración y el desarrollo de los cuerpos dedicados a la obtención o recolección de información en todos los organismos de inteligencia de las fuerzas policiales y de seguridad federales y de las policías provinciales. En el caso de las fuerzas policiales provinciales, a través de acuerdos entre el gobierno nacional y las gobernaciones provinciales. Este entrenamiento debe ser planteado reforzando el concepto de trabajo con fuentes humanas (HUMINT), coordinando el trabajo con informantes, infiltrados y testigos protegidos, sin dejar de lado los medios de obtención a través del seguimiento técnico (vigilancia técnica). El esfuerzo de capacitación para la obtención de información debe ser acompañado por un debate legislativo para generar el cuerpo normativo que facilite, controle y defina los límites de la utilización de las herramientas planteadas, y proteja a los funcionarios involucrados, los testigos y las herramientas para permitir el trabajo con informantes.
En cuarto lugar, el esfuerzo de formación y consolidación del Subsistema de Inteligencia Criminal debe darse en paralelo a un esfuerzo de integración y construcción de enlaces institucionales sólidos entre la DNIC y las FFPP y FFSS federales, con el objetivo de integrar el terreno a la información a disposición de los analistas. Esta integración debe ser acompañada por la inclusión en los planes de formación de los analistas de los elementos necesarios para que comprendan las capacidades de obtención y recolección de información al alcance de las FFPP y FFSS, para entender las capacidades y limitaciones a la hora de realizar los requerimientos de información. La función de estos enlaces es superar el aislamiento del terreno que presenta hoy la DNIC.
Para cerrar, es importante destacar que la creación legal de la DNIC en el año 2001 y su creación formal en el año 2005 fue un gran avance conceptual en el combate de la criminalidad organizada. En paralelo, la creación de un ministerio específico de seguridad en el año 2010 confirma la visión del Estado de que la seguridad pública es un tema prioritario en la agenda nacional. Sin embargo, hasta la fecha la DNIC no contó con un apoyo político sostenido para poder superar la inercia propia de su condición de organismo nuevo y ocupar el lugar para el que fue creada como elemento central del sistema nacional de inteligencia criminal y recurso vital del Estado para encarar seriamente la prevención y el combate de la criminalidad organizada. Si no hay un proyecto para sustentar un cambio radical y sostenido con el objetivo de superar las limitaciones que inhiben a la DNIC de cumplir su función, la misma seguirá siendo únicamente la oficina de la administración pública nacional con mayor concentración de profesionales y no el organismo central del sistema nacional de inteligencia criminal encargada de producir conocimiento de calidad para respaldar la toma de decisiones que afecten profundamente la composición y volumen del ambiente criminal en lo referido a los delitos complejos y la criminalidad organizada.
Bibliografía
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[i] La demanda es tan diversa como la oferta, no es lo mismo el consumidor de cocaína, el consumidor de sexo o la persona que compra un DVD apócrifo en un puesto en la calle.
[ii] Todas las organizaciones definidas como CO o COT generan en el desarrollo de sus actividades víctimas directas e indirectas de mayor o menor impacto social. Entre las víctimas más desprotegidas pueden reconocerse las víctimas directas e indirectas de la tarta de personas (personas tratadas, familias, etcétera), las víctimas directas e indirectas del tráfico de armas (víctimas de guerras civiles, enfrentamientos entre grupos étnicos, etcétera) o las víctimas del tráfico de drogas (mulas, adictos, etcétera).
[iii] El espionaje no es sinónimo de inteligencia. Esta actividad está más relacionada con la recolección de información de fuentes cerradas o confidenciales. Es parte de la actividad, pero no es ni la más importante ni la que define y fundamenta su existencia.
[iv] El trabajo con escenarios sociales nos enfrenta a realidades complejas, donde la cantidad de variables en juego hacen imposible la predicción. Por este motivo, la función del analista no es predecir, sino anticipar los tipos de problemas u oportunidades que pueden sucederse en distintos escenarios.
[v] Este autor diferencia entre el “push model” (modelo reactivo) y el “pull model” (modelo proactivo) de recolección de información en el marco de la producción de inteligencia criminal, identificado el primero como un modelo pasivo basado en requerimientos de información bajo una lógica vertical, y el segundo como un modelo activo que requiere del analista una postura que garantice la obtención de la información.
[vi] La Subsecretaría de Seguridad Interior es el antecesor inmediato de la actual Secretaría de Seguridad, cuya función fue y es asistir al ministro del área específica (ministro de Seguridad, a partir de la creación del Ministerio específico en el año 2010) sobre todos los temas referentes a la seguridad pública.
[vii] Hasta la promulgación de la Ley de Inteligencia Nacional, la mayor parte de la legislación referida a los organismos de inteligencia nacionales era de carácter secreto.
[viii] La Ley 27.126 del 25 de febrero de 2015 reemplaza a la Secretaría de Inteligencia por la Agencia Federal de Inteligencia.
[ix] La Ley 27.126 y el Decreto 1311 de 2015 plantean reducciones en las competencias de la DNIC. En particular, este último estipula que “la Dirección de Inteligencia Criminal (DINICRI), dependiente del Ministerio de Seguridad, tiene como función la producción de inteligencia criminal, aunque aquella referida a delitos federales complejos o delitos contra los poderes públicos y el orden constitucional, está a cargo de la AFI”. La misma normativa deja abierta la posibilidad de delegar las competencias reducidas en la DINIC, y establece: “Asimismo, la AFI puede encomendar o delegar a la DINICRI algunas de las labores de producción de inteligencia criminal, o algunos aspectos de la misma, relativa a delitos federales complejos contra los poderes públicos y el orden constitucional, lo que debe hacerse mediante protocolos funcionales”. Al margen del texto de la norma, la aplicación de la misma ha sido casi nula hasta la fecha.
[x] En el marco de la Ley de Inteligencia Nacional, se le asignaba a la Secretaría de Inteligencia la dirección del sistema, la producción de inteligencia nacional y la coordinación de las actividades de contrainteligencia. La misma ley define la inteligencia nacional como “la actividad que consiste en la obtención, reunión, sistematización y análisis de la información específica referida a los hechos, amenazas, riesgos y conflictos que afecten la seguridad exterior e interior de la nación”.
[xi] La Ley de Inteligencia Nacional define la inteligencia estratégica militar como “la parte de la inteligencia referida a las capacidades y debilidades del potencial militar de los países que interesen desde el punto de vista de la defensa nacional, así como el ambiente geográfico de las áreas estratégicas operacionales determinadas por el planeamiento estratégico militar”.
[xii] La dualidad que presenta la ex Secretaría de Inteligencia como órgano director y productor en el marco del sistema de inteligencia nacional genera contradicciones y conflictos en la relación cotidiana entre este organismo y la DNIC, presentando solapamientos de funciones y competencias por espacios y presupuesto.
[xiii] La Ley 27.126 en su artículo 7 estipula lo siguiente: “Transfiéranse a la órbita de la Agencia Federal de Inteligencia las competencias y el personal que se requiera de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, dependiente del Ministerio de Seguridad, referidas a las actividades de inteligencia relativas a los delitos federales complejos y los delitos contra los poderes públicos y el orden constitucional”. Más allá de lo estipulado por esta ley, actualmente la relación entre la AFI y la DNIC no existe, y siguen trabajando como compartimientos estancos en el marco del recelo que caracterizó la relación de ambos organismos.
[xv] La lista de limitaciones no abarca todas las limitaciones que presenta el sistema, sino las que considero son las primeras que es necesario superar. En el marco de la extensión propuesta para el presente trabajo, se presentarán las cuatro limitaciones que considero más importantes de una lista de seis que surgen de un trabajo anterior más extenso.
[xvi] La concepción norteamericana considera un ciclo de cinco etapas, agregando una de procesamiento entre la recolección y el análisis.
[xvii] Uno de los casos más conocidos donde la Secretaría de Inteligencia se manifestó como un organismo de investigación criminal fue durante el secuestro de Axel Blumberg en el año 2004.
[xviii] Desde el comienzo de la gestión de seguridad del actual gobierno, nunca se ha designado un director nacional de inteligencia criminal, dejando acéfalo el organismo y haciéndolo depender, de acuerdo al momento, de un secretario o subsecretario del Ministerio de Seguridad.
[xix] Existen experiencias provinciales aisladas, como el caso de la provincia de Mendoza, que posee en la estructura de seguridad provincial una dirección de inteligencia criminal encabezada por un civil.
[xx] En charlas informales, funcionarios del Ministerio de Seguridad Nacional me comentaron que actualmente se encuentran trabajando en la unificación y estandarización de los procedimientos de obtención y formación de los cuadros miembros del subsistema de inteligencia criminal.
[xxi] El curso estaba orientado a la formación de analistas de inteligencia criminal con una fuerte carga penal-legal.
[xxii] Los únicos cursos realizados por el personal de la DNIC en este periodo fueron pedidos por individuos específicos a partir de búsquedas personales y en el marco de la oferta académica sobre estos temas. No hubo desde la DNIC oferta alguna de cursos de formación o actualización para su personal.
[xxiii] Durante la primera edición de este curso se presentaron 30 cursantes: 20 de las FFPP y FFSS federales y del servicio penitenciario federal, y 10 de la DNIC. Durante la segunda y tercera edición del curso, realizadas durante 2013 y 2014, se presentaron 24 y 30 cursantes. Hasta el año 2017 el curso fue realizado dos veces por año, una para personal de FFPP, FFSS y personal de organismos federales, y otra para personal de las FFPP provinciales.
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