El presente texto tiene como objetivo exponer la protección constitucional del acceso a la tierra y la vivienda, y explicar por qué los procedimientos de desalojo son inconstitucionales. En particular, se aborda la interpretación del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (DESC) de las Naciones Unidas y lo que establecen la Constitución Nacional, la de la Ciudad de Buenos Aires y la de la Provincia de Buenos Aires en relación a las garantías respecto del acceso a la vivienda.
Protección normativa del acceso a la vivienda
En la provincia de Buenos Aires desde hace mucho tiempo permanece la problemática del acceso a la vivienda digna y a la tierra. Se han producido numerosos desalojos en los últimos tiempos por falta de protección legal. En relación a estos hechos es preciso recuperar lo que establece la Constitución Nacional respecto al derecho a la vivienda en su artículo 14 bis: “El Estado otorgará (…) la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna”. En Argentina el derecho a una vivienda digna está consagrado en la Constitución Nacional, como así también en tratados con jerarquía constitucional a los que la Argentina adhiere. Particularmente, el derecho a la vivienda en el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos;[1] el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC);[2] el artículo 5 de la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial;[3] el artículo 14 de la Convención para la Eliminación de Todas la Formas de Discriminación contra la Mujer;[4] el artículo 27 de la Convención de los Derechos del Niño;[5] el artículo XI de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre;[6] y el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos;[7] entre otros. Otro aspecto que es preciso destacar es que todos los tratados internacionales a priori mencionados integran el ordenamiento jurídico argentino en lo dispuesto por el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional: son pactos y tratados con jerarquía constitucional y sus consideraciones son obligatorias para el Estado Nacional y para los estados provinciales.
Por otra parte, el PIDESC establece el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación y vivienda, y a una mejora continua de las condiciones de existencia (artículo 11.1). En este aspecto, el Comité DESC ha establecido que este derecho no debe interpretarse en un sentido estricto o restrictivo, sino que debe cumplir con determinados parámetros para que una vivienda sea considerada “adecuada” (Comité DESC, Observación General 4, “El derecho a una vivienda adecuada”, 1991, punto 9). Para el Comité, este concepto implica disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio, seguridad, iluminación y ventilación adecuados, una infraestructura básica y una situación adecuadas en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable (Comité DESC, Observación General 4, punto 7). Por lo expuesto, se puede interpretar que se han llevado a cabo procesos inconstitucionales que siguen en vigencia en relación a la tierra, la vivienda digna y los desalojos en la provincia de Buenos Aires.
De acuerdo con la interpretación que el Comité DESC ha efectuado, el derecho a la vivienda está compuesto por los siguientes elementos:
- seguridad jurídica de la tenencia: en cualquiera de sus formas, el Estado debe garantizar una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas;
- disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: el Estado debe garantizar el acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia;
- gastos soportables: el porcentaje de los gastos de vivienda deben ser, en general, conmensurado con los niveles de ingreso, y el Estado debe crear subsidios de vivienda para quienes no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda; también debe protegerse por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres;
- habitabilidad: la vivienda debe poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y protegerlos de cualquier amenaza para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad; debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes; al respecto, deben aplicarse los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la Organización Mundial de la Salud;
- asequibilidad: el Estado debe garantizar cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos;
- localización adecuada: la vivienda debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a opciones de empleo, servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales; no debe construirse en lugares contaminados, ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud;
- adecuación cultural: la manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda (Comité DESC, Observación General 4).
Protección normativa de las constituciones subnacionales
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires –reformada en 1994– en su artículo 36 expresa que “la Provincia promoverá la eliminación de los obstáculos económicos, sociales o de cualquier otra naturaleza que afecten o impidan el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales. A tal fin reconoce los siguientes derechos sociales: (…) A la Vivienda. La Provincia promoverá el acceso a la vivienda única y la constitución del asiento del hogar como bien de familia; garantizará el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su vivienda familiar única y de ocupación permanente a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la Provincia, en municipios de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o pueblos. Una ley especial reglamentará las condiciones de ejercicio de la garantía consagrada en esta norma”.
Ese artículo tiene similitud con lo que establece la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, que también establece garantías en concordancia a la vivienda. En su artículo 31 establece que “la Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para ello: resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos. Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominal y catastral, con criterios de radicación definitiva. Regula los establecimientos que brindan alojamiento temporario, cuidando excluir los que encubran locaciones”.
Que estos artículos estén escritos no significa que se lleven a cabo en la práctica las protecciones que establecen. Por ejemplo, en el caso Quisberth Castro: inició una acción de amparo con el objeto de que el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la incluyera –junto con su hijo menor de edad que sufre una discapacidad motriz, visual y auditiva– al programa gubernamental vigente en materia de vivienda y le proporcionara alguna alternativa para salir de la “situación de calle”. La defensora de la señora Quisberth Castro destacó que la negativa por parte de la autoridad local de atender su requerimiento afectaba sus derechos fundamentales a la salud, la dignidad y la vivienda digna reconocida en la Constitución local, en la Constitución Nacional y en diversos tratados internacionales incorporados al artículo 75 inciso 22 de la carta magna, incluidas la Convención de los Derechos del Niño y la Convención Internacional sobre los derechos de las Personas con Discapacidad. En este caso se puede ver un claro ejemplo de procedimientos inconstitucionales por parte del Gobierno de la Ciudad. Finalmente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación revocó la sentencia previa del Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y falló a favor de Quisberth Castro a la luz de los tratados internacionales a los que adhiere nuestra Constitución Nacional, ordenando “al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que intervenga con los equipos de asistencia social y salud con los que cuenta para asegurar que el niño disponga de la atención y cuidado que su discapacidad requiere”.
En este sentido vale resaltar en relación a este caso lo que afirmó el Centros de Estudios Legales y Sociales (CELS): “La jerarquía constitucional de los tratados de derechos humanos no está destinada solamente a servir de complemento a la parte dogmática de la Constitución, sino que, necesariamente, implica condicionar el ejercicio de todo el poder público, incluido el que ejerce el Poder Ejecutivo y Legislativo local, al pleno respeto y garantía de estos instrumentos. Dada la jerarquía constitucional otorgada a los tratados de derechos humanos, su violación constituye la violación de la Constitución misma. En el plano interno, la no aplicación de estos tratados por parte de los tribunales argentinos podría llegar a significar la adopción de una decisión arbitraria por prescindir de normas de rango constitucional. Por ello, las distintas áreas del gobierno tienen a su cargo velar para que todas las obligaciones internacionales asumidas por la Argentina en materia de derechos humanos. En este sentido la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha afirmado que para interpretar la Convención Americana sobre Derechos Humanos debe aplicarse la jurisprudencia de la Corte y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”.
Desalojos forzosos en la provincia de Buenos Aires
En los últimos años se han registrado en Argentina y especialmente en la provincia de Buenos Aires numerosos casos de desalojos forzosos en los que se vulnera el derecho a la vivienda y los principios fijados por el Comité DESC en materia de desalojos forzosos. Los desalojos forzosos son definidos por el Comité DESC como “el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”. Pues cabe resaltar que “En su Observación general 4 (1991) el Comité señaló que todas las personas deberían gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desalojo forzoso, el hostigamiento u otras amenazas. Llegó a la conclusión de que los desalojos forzosos son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto. Habiendo examinado un número considerable de informes sobre desalojos forzosos en los últimos años, incluso de casos en que se ha comprobado que los Estados Partes no cumplían sus obligaciones, el Comité está en condiciones de ofrecer nuevas aclaraciones sobre las consecuencias de esas prácticas para las obligaciones enunciadas en el Pacto”.
Aún en la actualidad en relación a la tierra y el acceso a la vivienda digna se puede ver un vacío en la implementación de políticas públicas que no pueden responder eficazmente a dicha problemática. Por ende, muchas de las consecuencias son personas que en la actualidad se encuentran en conflictos legales en relación a los desalojos forzosos, y otras en situación de calle. La observación general 7 DESC establece claramente que el propio Estado debe abstenerse de llevar a cabo desalojos forzosos y garantizar que se aplique la ley a sus agentes o a terceros que efectúen desalojos forzosos. El Estado tiene la obligación de garantizar el respeto del derecho a no ser desalojado forzosamente, más allá de los recursos de los que disponga. Los desalojos forzosos no sólo violan derechos económicos, sociales y culturales, sino que pueden dar lugar también a violaciones de derechos civiles y políticos, como el derecho a la vida, a la seguridad personal o a la no injerencia en la vida privada, entre otros. Las limitaciones que se impongan al derecho a la vivienda deberán ser determinadas por ley, sólo en una medida compatible con la naturaleza de los derechos económicos, sociales y culturales y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática.
La legislación contra los desalojos es una base esencial para crear un sistema de protección eficaz. Esa legislación debería comprender medidas que: a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a los y las ocupantes de viviendas y tierras; b) se ajusten al PIDESC; y c) regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos. La legislación debe aplicarse a todos los agentes que actúan bajo la autoridad del Estado o que responden ante él. Los Estados Partes deben velar por que las medidas legislativas y de otro tipo sean adecuadas para prevenir y, llegado el caso, castigar los desalojos forzosos que lleven a cabo –sin las debidas salvaguardias– particulares o entidades privadas. Por lo tanto, los Estados Partes deberían revisar la legislación y las políticas vigentes para que sean compatibles con las exigencias del derecho a una vivienda adecuada y derogar o enmendar toda ley o política que no sea conforme a las disposiciones del Pacto.
Otro ejemplo fue el desalojo en Guernica, provincia de Buenos Aires, en octubre de 2020. La desigualdad y la exclusión, la falta de acceso a la tierra y a la vivienda son resultado de políticas públicas débiles, inestables e inalcanzables para el territorio de la provincia de Buenos Aires. El déficit habitacional argentino tiene rasgos que pueden y deben abordarse desde un paradigma de Derechos Humanos, ante casos de viviendas de calidad inadecuada o falta de acceso a servicios básicos. En el caso del desalojo de Guernica, el CELS había expresado que: “La situación de las 2.500 familias que están allí requiere la creación de una mesa de gestión integrada (…). El propósito de este espacio debe ser resolver la situación habitacional de quienes hoy ocupan el predio y suspender las medidas de desalojo, con el fin de evitar mayores riesgos para la integridad y la vida de las personas involucradas, tanto por la acción de particulares como de agentes de seguridad. En las últimas semanas, las tomas de tierra se multiplicaron en todo el país y especialmente en el conurbano. La pandemia agravó los obstáculos que tienen miles de familias para acceder a un hábitat digno y ahora la situación es crítica, lo que exige medidas urgentes y excepcionales. Los estados municipales, provinciales y nacional deben poner en marcha medidas de emergencia para mejorar las condiciones de vida de quienes residen en tomas, asentamientos, villas y de quienes están en situación de calle, a la intemperie. También deben crear espacios de diálogo para resolver los conflictos originados donde las personas no tienen acceso a la vivienda. Si estos espacios no existen, los conflictos comienzan a resolverse a través de violencia y del sistema penal. La respuesta punitiva, que criminaliza a quienes participan en las tomas, es una simplificación que tiene consecuencias graves: transforma en culpables a quienes son víctimas de la distribución desigualitaria de los recursos. Desconoce, también, que décadas de abandono estatal convirtieron a las tomas de tierras en la única forma de acceso a la tierra por parte de los sectores populares, y que son el origen de cientos de barrios actuales. En este contexto, el desalojo de las familias que están habitando las tomas a través del uso de la fuerza estatal es la peor de las soluciones, ya que abre la puerta a que a este cuadro de vulneraciones de derechos se sume la violencia. (…) Vivir en una toma o en un asentamiento es vivir en una precariedad extrema. Una precariedad que ahora mismo se está multiplicando en decenas de miles de vidas. Desalojar implica volver a arrojar a esas miles de personas a otro tipo de precariedad e incertidumbre aún peor. Esa es la situación que requiere la solidaridad de la sociedad y la acción urgente del Estado”.
Conclusión
Los procedimientos por vía legal de los desalojos son claramente inconstitucionales, ya que la Constitución Nacional, los tratados internacionales con jerarquía constitucional a los que Argentina adhiere, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y la de la Provincia de Buenos Aires garantizan el derecho al acceso a una vivienda digna con los servicios básicos fundamentales. El déficit habitacional y la falta de acceso a una vivienda digna es un tema de políticas públicas que no están pudiendo dar las respuestas necesarias a dicha problemática. Esta cuestión –que no es actual, sino que viene de arrastre desde hace muchas décadas– amerita que el Estado Nacional, de la Ciudad y el provincial comiencen a trabajar conjuntamente para brindar respuestas a las poblaciones que aún siguen sin poder acceder a una vivienda digna, libres de vulneraciones de derechos y de violencia.
Bibliografía
Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia y Centro de Apoyo Legal Comunitario (sf): Algunas Claves para Acceder al Derecho a la Vivienda en los Municipios del Gran Buenos Aires. Moreno, ACIJ-CALC.
Centro de Estudios Legales y Sociales (2017): Censo Nacional para un Hábitat Digno. Buenos Aires, CELS.
Centro de Estudios Legales y Sociales (2020): Guernica: la salida es la solución habitacional. Buenos Aires, CELS. www.cels.org.ar.
Corte Suprema de Justicia de la Nación (2012): Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo. Sentencia. http://www.saij.gob.ar/descarga-archivo?guid=rstuvwfa-llos-comp-uest-o12000045pdf&name=12000045.pdf.
Ministerio Público Fiscal (2018): Los derechos económicos, sociales y culturales. Dictámenes del Ministerio Público Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (2012-2018). Buenos Aires, MPF.
Notas
[1] “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”.
[2] “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”.
[3] “En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes: (…) El derecho a la vivienda”.
[4] “h) Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, de transporte y las comunicaciones”.
[5] “Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social. A los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño. Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda”.
[6] “Toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica, correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de la comunidad”.
[7] “Los Estados Partes se comprometen a adoptar a nivel interno como mediante la cooperación internacional a la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”.
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