“La reforma de nuestra Carta Magna, gracias a la cual contamos con una constitución moderna, sienta las bases de un Estado Social, solidario y que ensancha los cauces de la participación popular” (Eduardo Duhalde, Apertura de Sesiones Ordinarias de la Legislatura, 1999).
Se inicia la reforma constitucional de la Provincia de Buenos Aires[1]
En el mes de diciembre del año 1993 la legislatura sancionó la Ley 11.488 de Reforma Parcial[2] de la Constitución Bonaerense, promulgada por Decreto 4598/93. La norma puntualizó que la modalidad para su cambio era la “Convención Reformadora”. Los temas a considerar fueron: a) establecimiento de garantías sobre no discriminación; b) consagración expresa del amparo; c) reconocimiento de nuevos derechos para las y los habitantes de la provincia; d) protección del medio ambiente; e) formas de democracia semidirecta; f) defensa del Orden Constitucional; g) exigencias de mayorías calificadas para la sanción de las leyes sobre Régimen Electoral, Régimen Municipal y modificación del número de Jueces de la Suprema Corte de Justicia.
El gobernador adquirió la potestad para convocar a elecciones de diputados convencionales. El escrutinio fue implementado en el mes de abril del año 1994 y la Convención quedó conformada por 138 miembros, de los cuales 65 representaban al oficialista Partido Justicialista, 30 a la Unión Cívica Radical, 23 al Frente Grande y 20 al Movimiento por la Dignidad y la Independencia (MODIN) (Recalde, 2014).
En la apertura de Sesiones Ordinarias de la Legislatura Provincial del año 1994, Eduardo Duhalde destacó que se estaba iniciando “el acto fundante de un nuevo orden jurídico, social y básicamente ético que guíe la vida de las futuras generaciones bonaerenses” (Duhalde, 1999). El inicio de la convención fue conflictivo y la oposición cuestionó el criterio para aprobar las decisiones del plenario. El oficialismo interpretó tenían que ser por mayoría simple de los presentes y la oposición sostuvo que se necesitaba la mayoría absoluta del cuerpo. El tema fue judicializado. Luego de varias negociaciones, se distribuyeron las comisiones y la Convención inició sus actividades.
Antecedentes constitucionales
En 1994 la Constitución bonaerense de 1934 cumplía 60 años. Había sido modificada en 1949, pero esta última reforma fue derogada de facto en el mes de mayo de 1956 por una dictadura. El proceso de reforma de 1934 se inició con la aprobación de la Ley 4209. En agosto se realizaron las elecciones de los convencionales, que dieron amplia ventaja al Partido Demócrata Nacional con 106 representantes, en el contexto de la abstención de la UCR. Quedó en segundo lugar el Partido Socialista, con 20 delegados. La Convención se reunió entre el 27 de septiembre y el 29 de noviembre. El 22 de noviembre se retiraron los convencionales socialistas, dándole al Partido Demócrata el control del proyecto (Sabsay, 1991).
Si bien la no participación de la UCR le quitó legitimidad al proceso, eso no impidió que la Constitución perdurara a lo largo de seis décadas, reflejando que los convencionales del Partido Demócrata mantuvieron cláusulas importantes del texto de 1889 y aportaron otras nuevas, fundando un correcto y perdurable sistema institucional. Durante 60 años se produjeron diversos cambios políticos, culturales y sociales en la comunidad histórica bonaerense y la Carta Magna fue lo suficientemente amplia para garantirlos.
La reforma de la Constitución provincial de 1949
En 1949 el peronismo reformó la Carta Magna Nacional. Con el fin de adecuar su Constitución a ésta, la Provincia de Buenos Aires inició un proceso de modificación. Entre otras innovaciones, se incluyeron: a) los “Derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad y de la educación y la cultura”; b) la “función social de la propiedad privada”; c) un artículo estableciendo que el Banco de la Provincia no podrá constituirse “en ningún caso, como entidad mixta con capitales privados”; d) la definición sobre que los servicios públicos pertenecían originariamente a la provincia o a las municipalidades, y que bajo ningún concepto podían “ser enajenados o concedidos para su explotación”; e) la ampliación a seis años del mandato del gobernador y del vicegobernador; f) la modificación de la Dirección General de Escuelas, que fue elevada al rango de Ministerio de Educación.
La propuesta fracasada de reforma constitucional de 1989
Entre los Fundamentos de la Ley 11.488 se incluyó el antecedente de reforma constitucional que había sido impulsada por el exgobernador Antonio Cafiero:[3] “aquella reforma contenía aspectos e instituciones no del todo arraigadas si aceptamos que la Constitución es una ley producto de un proceso histórico”. Además, en la iniciativa habrían quedado relegados temas como el “reconocimiento de garantías contra la discriminación, la expresión constitucional del Amparo, la protección del medio ambiente, la consagración de formas de democracia semidirectas, la defensa del orden constitucional, la ampliación del período de sesiones ordinarias de las cámaras legislativas, la creación del fuero contencioso administrativo”.
No nos vamos a detener pormenorizadamente en la propuesta de reforma de Antonio Cafiero, porque al tema ya lo abordamos en una investigación anterior (Recalde, 2020). La propuesta en su artículo 1 había reconocido que la Constitución se “rige por los principios del pluralismo político, la participación popular y la justicia social”. La iniciativa incluyó y promovió a las organizaciones libres del pueblo –entidades económicas, profesionales, gremiales, sociales, culturales, cooperativas y mutuales.
La propuesta establecía que la “actividad económica y el capital deben estar al servicio del hombre y cumplir una función social”. Continuando la tradición justicialista, se introdujo una importante cantidad de derechos sociales. Entre otros, al trabajo, la familia, la seguridad social, la vivienda, la salud, la educación y a la cultura.
Una de las innovaciones más importantes de la iniciativa de 1989 fue el establecimiento de que el “municipio es una comunidad natural dotada de autonomía institucional, política, económica-financiera, tributaria y administrativa con arreglo a las normas de esta Constitución y a las Leyes que en su consecuencia se dicten”. En ese marco, las municipalidades adquirían la potestad para dictar cartas orgánicas.
La reforma de la Constitución Nacional de 1994
La reforma constitucional de la provincia de 1994 se desenvolvió en paralelo a la de la Carta Magna Nacional. La Convencional Bonaerense incluyó algunas de las cuestiones planteadas en la reforma nacional, como fue el caso de los derechos de “consumidores y usuarios”, la figura del “defensor del pueblo”, la “iniciativa legislativa” y la “consulta popular”. La Constitución Nacional reconoció a los partidos políticos, habilitó la reelección del Poder Ejecutivo y creó el Consejo de la Magistratura, cuestiones también expresadas en la reforma provincial.
La defensa del orden constitucional
La nueva Carta Magna realizó una defensa del sistema democrático y del orden constitucional, y con ese fin estableció que “Quienes ordenaren, ejecutaren o consintieren actos o hechos para desplazar inconstitucionalmente a las autoridades constituidas regularmente, y aquellos que ejercieren funciones de responsabilidad o asesoramiento político en cualquiera de los poderes públicos, ya sean nacionales, provinciales o municipales, quedarán inhabilitados a perpetuidad para ejercer cargos o empleos públicos, sin perjuicio de las sanciones civiles y penales que fueren aplicables”.
La iniciativa incluyó un organismo abocado al control de la corrupción. Lo justificó en que “También agravian y lesionan la sustancia del orden constitucional los actos de corrupción. La ley creará el Tribunal Social de Responsabilidad Política que tendrá a su cargo examinar los actos de corrupción que pudieren cometer los funcionarios de los poderes públicos, provinciales y municipales”.
Derechos civiles y políticos
“Es deber de la Provincia promover el desarrollo integral de las personas[4] garantizando la igualdad de oportunidades y la efectiva participación de todos en la organización política, económica y social” (Constitución de la Provincia de Buenos Aires).
En este universo el texto incluyó varias innovaciones. Se puntualizó que “La Provincia no admite distinciones, discriminaciones ni privilegios por razones de sexo, raza, religión, nacionalidad, lengua, ideología, opinión, enfermedades de riesgo, características físicas o cualquier otra condición amparada por las normas constitucionales”. Entre otras cuestiones, la Carta Magna destalló que todas las personas en la Provincia gozarán del derecho a “la vida, desde la concepción hasta la muerte natural”. Los y las bonaerenses tienen el derecho “al respeto de la dignidad, al honor, la integridad física, psíquica y moral” y “a la información y a la comunicación”. Se incluyó la garantía de Amparo “cuando por cualquier acto, hecho, decisión u omisión proveniente de autoridad pública o de persona privada, se lesione o amenace, en forma actual o inminente con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el ejercicio de los derechos constitucionales individuales y colectivos”.
Entre los fundamentos de la reforma estaba la protección del medio ambiente. Con este fin, la Constitución introdujo el “derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo en su provecho y en el de las generaciones futuras”. Con el objetivo garantizar su cumplimiento, se puntualizó que la Provincia “en materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales, renovables y no renovables del territorio de la Provincia; planificar el aprovechamiento racional de los mismos; controlar el impacto ambiental de todas las actividades que perjudiquen al ecosistema”.
La Constitución creó la figura del Defensor del Pueblo que “tiene a su cargo la defensa de los derechos individuales y colectivos de los habitantes”.
De manera similar al proyecto de reforma de 1989 y de la Constitución Nacional de 1994, la propuesta reconoció a los partidos políticos y obligó a la Provincia a su financiamiento. Los ciudadanos adquirieron el derecho a la “iniciativa para la presentación de proyectos de ley”. Se introdujo la figura de “consulta popular”, que podría ser o no vinculante.
Derechos sociales
“La Provincia promoverá la eliminación de los obstáculos económicos, sociales o de cualquier otra naturaleza, que afecten o impidan el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales” (Constitución de la Provincia de Buenos Aires).
La Constitución reconoció los derechos sociales: De la Familia, De la Niñez, De la Juventud, De la Mujer, De la Discapacidad, De la Tercera Edad, a la Vivienda y a la Salud. Se incluyeron los derechos especiales de las y los indígenas y de los veteranos de Guerra.
En temas de vivienda, la Provincia “garantizará el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su vivienda familiar única y de ocupación permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la provincia, en municipios de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o pueblos”.
La Provincia se reservó la administración y la explotación de todos los casinos y salas de juegos que tendrían que servir para garantizar los derechos sociales. La Constitución fijó que “Todos los habitantes de la Provincia gozan del derecho a recibir, a través de políticas efectivas de acción social y salud, las utilidades producidas por los juegos de azar”.
Derechos de los trabajadores y las trabajadoras
“La Provincia deberá fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones del empleador y ejercer en forma indelegable el poder de policía en materia laboral; propiciar el pleno empleo, estimulando la creación de nuevas fuentes de trabajo; promover la capacitación y formación de los trabajadores, impulsar la colaboración entre empresarios y trabajadores, y la solución de los conflictos mediante la conciliación, y establecer tribunales especializados para solucionar los conflictos de trabajo” (Constitución de la Provincia de Buenos Aires).
La Constitución definió al trabajo como “un derecho y un deber social”, reconociendo el derecho “a una retribución justa, a condiciones dignas de trabajo, al bienestar, a la jornada limitada, al descanso semanal, a igual remuneración por igual tarea y al salario mínimo, vital y móvil”. Se estableció la promoción de la “capacitación y formación de los trabajadores”, y la colaboración y la conciliación social para resolver los conflictos. Con esta finalidad, se crearon “tribunales especializados”. La Provincia reconoció los “derechos de asociación y libertad sindical, los convenios colectivos, el derecho de huelga y las garantías al fuero sindical de los representantes gremiales”. Con el objetivo de hacer cumplir estos derechos, se estableció la promoción “a las entidades intermedias expresivas de las actividades culturales, gremiales, sociales y económicas” y “el derecho a la constitución y desenvolvimiento de colegios o consejos profesionales”. La Provincia amparó “los regímenes de seguridad social emergentes de la relación de empleo público provincial” y la “existencia de cajas y sistemas de seguridad social de profesionales”.
Reformas institucionales
La Constitución permitió la relección del gobernador y del vicegobernador. Esta decisión generó importantes discusiones entre los y las convencionales y en la dirigencia política en general. Finalmente, y como prenda de negociación, se incluyó entre las cláusulas transitorias que la relección debería “ponerse a consideración popular a través de un plebiscito a realizarse hasta sesenta días después de sancionada la presente, de voto obligatorio y vinculante, en el cual la reelección deberá obtener, como mínimo, la mitad más uno de los votos válidamente emitidos”.
La nueva Carta Magna promovió la Policía Judicial y el Consejo de la Magistratura para la designación de los jueces. La Legislatura adquirió la potestad podría establecer “una instancia de revisión judicial especializada en materia de faltas municipales”.
Economía
En línea con la Constitución Nacional, se incluyeron los derechos de los “consumidores y usuarios” que “tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección frente a los riesgos para la salud y su seguridad, a la promoción y defensa de sus intereses económicos y a una información adecuada y veraz”.
La Constitución fomentó la organización y el desarrollo de cooperativas y de mutuales, otorgándoles un tratamiento tributario y un financiamiento particular.
Emulando la Carta Magna bonaerense de 1949, no se admite la “privatización o concesión de la banca estatal a través de ninguna forma jurídica”.
La cultura bonaerense
“La Provincia preserva, enriquece y difunde su patrimonio cultural, histórico, arquitectónico, arqueológico y urbanístico, y protege sus instituciones. La Provincia desarrollará políticas orientadas a rescatar, investigar y difundir las manifestaciones culturales, individuales o colectivas, y las realizaciones del pueblo que afirmen su identidad regional, provincial y nacional, generando ámbitos de participación comunitaria” (Constitución de la Provincia de Buenos Aires).
La Constitución incluyó el artículo “La cultura y la educación constituyen derechos humanos fundamentales. Toda persona tiene derecho a la educación y a tomar parte, libremente, en la vida cultural de la comunidad”. Reconoció a la familia como agente educador y socializador primario. La Carta Magna mantuvo la centralidad acerca de que la educación debe formar “el carácter de los niños en el culto de las instituciones patrias” y en los “principios de la moral cristiana, respetando la libertad de conciencia”. A esta redacción, le sumó el “respeto a los símbolos nacionales” y “la formación integral de la persona con dimensión trascendente y el respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales”.
De manera similar a lo planteado en el proyecto no aprobado de 1989, la reforma de 1994 mencionó que “La Provincia fomenta la investigación científica y tecnológica, la transferencia de sus resultados a los habitantes”.
A modo de cierre
La reforma de la Constitución del año 1994 fue parcial: se mantuvo la estructura básica política e institucional de 1934. Entre los aspectos que innovó, no pueden dejar de destacarse cuestiones propias de:
- la tradición constitucional Justicialista incluida en los proyectos de 1949 y de 1989, impulsando una agenda que incluyó: a) una amplia gama de derechos sociales y el establecimiento de que el Estado y el pueblo organizado son los garantes de su cumplimiento; b) el reconocimiento y la promoción de las organizaciones libres del pueblo; c) aspectos de nacionalismo económico, como es el caso de la regulación estatal del Banco Provincia;
- institucionalismo de mercado, incluyendo los derechos de consumidores y usuarios;
- regulaciones europeas del Sistema de Justicia, como es el caso del Consejo de la Magistratura.
- federalismo bonaerense, afianzando la identidad de la provincia, promoviendo sus costumbres, tradiciones y actividades educativas y científicas.
La Constitución bonaerense de 1994 innovó con la creación del Tribunal Social de Responsabilidad Política, pero este organismo nunca fue puesto en funcionamiento. Algo similar ocurrió con la instancia de revisión judicial especializada en materia de faltas municipales (Felix, 2022). Las formas de democracia semidirecta encontraron aplicación solamente en algunas municipalidades y meramente para el tratamiento de algunas cuestiones de baja importancia. En general, además, no siempre hubo continuidad y fueron más bien acciones esporádicas. De la misma manera que ocurrió a nivel nacional, la iniciativa popular para la presentación de proyectos de ley no encontró aplicación práctica.
Otras cuestiones para resaltar fueron la “protección del medio ambiente”, el fomento del “desarrollo integral”, la defensa del orden constitucional y la promoción de los derechos humanos. En el aspecto concerniente al cumplimiento de los derechos sociales, es innegable –a la vista de los hechos– que no fueron garantizados. En este caso, lo que falló no fueron los y las convencionales constituyentes, sino más bien la dirigencia política que a lo largo de dos décadas no supo darle a nuestra provincia y a su gente un modelo, ni un proyecto integral de desarrollo bonaerense.
Bibliografía
Cornagliare RJ (1995): La reforma constitucional de la provincia de Buenos Aires y la consagración en la misma de los derechos sociales. Revista Derecho del Trabajo, Buenos Aires, La Ley, año LV, 1.
Duhalde E (1999): Otro Estado es posible. Diez mensajes fundamentales. La Plata, Secretaría de Coordinación de Estrategias de Gobierno.
Felix S (2022): entrevista al autor, junio.
Moreno GR (2019): Breve historia constitucional de la Provincia de Buenos Aires. Análisis de las Cartas Bonaerenses (1820-1994). Revista Derechos en Acción, 11.
Moreno RG (2019b): Luces y sombras a 25 años de la reforma constitucional en la Provincia de Buenos Aires. Palabras del Derecho, 22-9-2019.
Parlamentario (2014): A 20 años de la reforma constitucional bonaerense. 4-10-2014.
Rebollar Y (2016): La experiencia europea del Consejo de la Magistratura como órgano de gobierno del Poder Judicial. Revista Facultad de Derecho, 40, Montevideo.
Reca RP (2014): Veinte años de la Convención Constituyente Bonaerense. Análisis pormenorizado del conflicto suscitado. La impostergable deuda del Capítulo Municipal. Buenos Aires, Instituto de Política y Gestión Pública.
Recalde A (2020): Antonio Cafiero, el estadista bonaerense. Buenos Aires, Fabro.
Sabsay D y R Saba (1991): El frustrado intento de reforma de la Constitución de la provincia de Buenos Aires. Revista de Derecho Político, 34, UBA.
Notas
[1] El artículo es parte del Proyecto de Investigación de la UNLa Las políticas públicas de las gobernaciones de Antonio Cafiero y de Eduardo Duhalde (1987-1999).
[2] Se incluyeron en la reforma: artículos 10, 17, 46, 53, 62, 71, 100 inciso 6, 110, 113, 117, 149 inciso 3, 151, 154 y 165; parte b, capítulo IV de la Sección Quinta; Sección Sexta, Capítulo Único; Sección Séptima, capítulos I y II.
[3] Esta propuesta fue aprobada por la Legislatura y luego rechazada por un plebiscito popular desarrollado el 5 de agosto de 1990.
[4] Este artículo parece tomado del proyecto de reforma constitucional de Antonio Cafiero. Posiblemente influenciados por Jaques Maritain, en 1989 los convencionales habían propuesto: “Es deber de la Provincia promover el pleno desarrollo de la persona humana, la igualdad de oportunidades y la efectiva participación de todos en la organización política, económica y social”.
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