El Plan Trienal 1989-1991 de la gobernación de Antonio Cafiero en la provincia de Buenos Aires: una planificación a contramano del neoliberalismo

El presente artículo se propone analizar el Plan Trienal 1989-1991 de la gobernación provincial de Antonio Cafiero (1987-1991). El análisis tratará de dar cuenta de las concepciones subyacentes en la lógica del plan; el tipo de planificación que propuso; y el contexto histórico provincial, nacional y latinoamericano en el que fue formulado y desplegado.

La tradición planificadora en la Provincia de Buenos Aires

La Provincia de Buenos Aires tenía hasta 1989 una interesante e importante tradición planificadora. Durante el gobierno conservador de Manuel Fresco (1936-1940) se desplegó un Primer Plan Trienal de Obra Pública para el período 1937-1940, bastante ambicioso en sus objetivos (Fernández y Acin, 2018), particularmente en lo referido a la construcción de monumentos, edificios públicos, obras de asistencia social, higiene pública, urbanizaciones, parques, balnearios, estadios, paseos, aeródromos y caminos.

Con la llegada del peronismo al gobierno, el gobernador Mercante lanzó el Plan Trienal de la provincia para el período 1947-1949 –llamado en este caso Plan Trienal de Trabajos Públicos (Lacunza, 2004). Los alcances de dicho plan fueron enormes en materia de obras públicas –nunca antes se había desplegado un plan de esas características en la provincia– y estuvo articulado además –para evitar superposiciones– con el Primer Plan Quinquenal nacional. En el período de la gobernación de Carlos Aloé (1952-1955) la Provincia de Buenos Aires se acopló directamente a las directivas del Segundo Plan Quinquenal nacional.

La dictadura militar iniciada en 1955 –autodenominada “Revolución Libertadora”– se propuso un vasto plan de lo que llamó “desperonización” y, en ese entendido, suspendió todas instancias planificadoras en la provincia de Buenos Aires. El Decreto-Ley 5.712 suspendió el Consejo de Planificación Provincial. Con el triunfo de Oscar Alende –de la Unión Cívica Radical Intransigente, llegado al gobierno en una votación con el peronismo proscrito – en el año 1958 se retoma la vocación planificadora, aunque, en este caso, en la lógica del desarrollismo de esos tiempos, se crea una Junta de Planificación Económica de la Provincia de Buenos Aires. Este organismo nuevo tenía por función asesorar al gobernador y estaba conformado por un nuevo grupo de jóvenes economistas y profesionales expertos en planes de desarrollo. Lo presidía el ministro de Economía provincial, Aldo Ferrer. Entre los objetivos “Se señalaba la necesidad de adoptar una política que asegurara la mejor utilización de los recursos provinciales, sostenida en una distribución del ingreso más equitativa para promover el bienestar económico de la población” (Spinelli, 2022). El gobierno radical de Anselmo Marini (1963-1966) –surgido como el de Oscar Alende de un proceso eleccionario con el peronismo proscripto– dejó de lado la Junta de Planificación de la Provincia y estableció un Consejo Provincial de reactivación industrial. Durante la dictadura iniciada en 1966 con el general Onganía y finalizada en 1973 con el general Lanusse, la planificación de la Provincia de Buenos Aires quedó subsumida en los alcances del Decreto-Ley 16.964/66 que establecía que las provincias debían seguir los lineamientos señalados por el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), creándose la oficina regional de desarrollo de la región pampeana en La Plata. Tampoco había gobernadores, sino “interventores federales”. Se retomaba así la centralización de la política planificadora por parte del gobierno nacional.

La provincia de Buenos Aires en la post-dictadura

La provincia de Buenos Aires emergió de la última dictadura cívico-militar en las mismas condiciones en que estaba el resto del país: la represión y el plan sistemático de desaparición de personas impactó fuertemente en todos los ámbitos de la provincia, en especial en el fabril-sindical, las universidades, los partidos políticos y las organizaciones sociales. Ese carácter fuertemente represivo se desplegó desde un Estado provincial militarizado y con fuerzas policiales fuertemente imbuidas de la tristemente famosa Doctrina de la Seguridad Nacional. Junto a los aspectos represivos, deben considerarse el empeoramiento de las condiciones económico-sociales, en particular el profundo proceso de desindustrialización que afectó a la provincia y en especial al conurbano bonaerense; y el crecimiento del desempleo –casi inexistente como problema antes de la dictadura– y por ende la aparición de nuevos problemas sociales vinculados al crecimiento de la pobreza.

Las elecciones de 1983 le dieron el triunfo al candidato radical Alejandro Armendáriz y a su vice gobernadora Elva Roulet –primera mujer electa para el ejecutivo provincial. Durante esos cuatro años de gobierno (1983-1987) la provincia acompañó el proceso político del presidente Alfonsín y apoyó las necesidades presupuestarias nacionales, con la baja de la coparticipación correspondiente a la provincia. También fue un período de recuperación de la institucionalidad democrática –gravemente dañada por la dictadura– en especial en las áreas ministeriales y de administración estatal fuertemente deterioradas por las políticas de ajuste, represión y reducción de personal de la última dictadura en la provincia.

La gobernación Cafiero y sus principales objetivos

El triunfo de Antonio Cafiero en la provincia en las elecciones de 1987 significó el retorno al gobierno provincial del peronismo luego de la última dictadura militar y el gobierno democrático de Armendáriz. El gobierno de Antonio Cafiero se encontró con una crisis presupuestaria, producto de la baja en la coparticipación hacia la Provincia del 28% al 22% que cedió el gobierno de Armendáriz al gobierno nacional. El Estado Provincial que recibió el nuevo gobernador destinaba el 80% del presupuesto en Salud, Educación, Justicia y Seguridad, y dentro de ese porcentaje el 80% se destinaba a pagos de personal. Había muy poco margen para utilizar los recursos presupuestarios en otras áreas de gobierno –por ejemplo, en infraestructura básica. Por esta razón –sumada a las consecuencias de más largo plazo, fruto de la última dictadura militar en la Provincia– el gobierno de Cafiero se vio obligado a declarar la Emergencia Alimentaria, Sanitaria y Laboral en el conurbano bonaerense. La creación del Ministerio de la Producción, con el objetivo de mejorar las posibilidades de reindustrialización de la provincia, iba también en ese sentido.

Se tomaron algunas medidas tendientes a reformar el Estado Provincial basadas en: la transferencia de capacidades a los municipios –por ejemplo, la descentralización del Impuesto Inmobiliario Rural, la administración del Impuesto a los Ingresos Brutos para pequeñas y medianas empresas, o la obra pública municipal financiada por el aporte provincial–; el intento de cogestionar económicamente las empresas públicas con aportes privados; la jerarquización y la desburocratización de la administración pública; o la generación de las vías institucionales para promover la participación comunitaria –por ejemplo, la Empresa de Energía Estatal pasó a llamarse ESEBA, permitiendo que en la gestión como empresa social participe, además del Estado Provincial, los sindicatos del rubro, cooperativas y sociedades de economía mixta y entidades de bien público y municipios. En otros aspectos, el gobierno provincial tomó medidas más tradicionales, como la creación del Servicio Aéreo Estatal y el desarrollo de una política de obra pública –terminación de la Central Eléctrica Piedrabuena, el Plan Provincial de Gas y la construcción de los grandes canales de desagüe hacia el mar en el interior de la provincia.

Uno de los aspectos claves de la política pública de Antonio Cafiero fue la apuesta al desarrollo de modalidades de participación ciudadana incentivadas por el Estado Provincial. En ese sentido, se propusieron los Consejos de Escuela en el ámbito de la Dirección General de Escuelas y Cultura (Decreto 4182/89). Los Consejos de Escuela estaban constituidos por estudiantes, el equipo directivo de la escuela, docentes, padres y madres de estudiantes, no docentes y cooperadoras escolares. El objetivo de estos consejos era involucrar a la comunidad en el funcionamiento y las necesidades –pedagógicas e infraestructurales– de la escuela en el marco de determinada comunidad.

Otra experiencia interesante –vinculada a la Salud Pública– fue la referida a los ATAMDOS –Atención Ambulatoria y Domiciliaria de Salud. La experiencia se sostenía en tres principios: la necesidad de privilegiar la atención primaria de la salud; el abordaje interdisciplinario con profesionales de medicina, enfermería, psicología, trabajo social, química y odontología; y la participación de la comunidad. Cada grupo interdisciplinario visitaba a 300 familias de un barrio, casa por casa, y –de ser necesario– derivaba al hospital público de la zona. Un consejo de administración donde participaban los vecinos y las vecinas involucraba a la comunidad en la toma de decisiones sanitarias. También hubo experiencias participativas en los Consejos Municipales de Seguridad, los Consejos Municipales de la Mujer, los Consejos Distritales de Salud y las Cooperativas Policiales.

El gobernador Cafiero propuso, en 1989, una reforma constitucional que modernizaba la Constitución Provincial de 1934, ampliando los derechos ciudadanos y permitiendo la reelección del gobernador por un período de cuatro años. La reforma fue consensuada con los partidos mayoritarios con representación en la Legislatura Provincial, donde resultó aprobada. Pero en el plebiscito de agosto de 1990 –necesario para su puesta en vigencia– triunfó el “no” con el 67% de los votos. Fue un duro golpe político y significó la postulación para las elecciones de 1991 de otro candidato peronista: Eduardo Duhalde.

El Plan Trienal: principios rectores, concepción sobre la planificación

El Plan Trienal 1989-1991 presenta una perspectiva de profundización democrática. Lejos de la planificación normativa tradicional, se propone planificar desde y con el conjunto de la sociedad bonaerense: “Es por ello que este Plan Trienal no es sino una propuesta que el Gobierno de la Provincia le presenta a su Pueblo desde una perspectiva pluralista, participativa, solidaria y movilizadora. (…) Por eso los requerimientos esenciales que el plan implica son el consenso político sobre sus metas y objetivos; el logro de una concertación económica; y el fortalecimiento de la participación comunitaria, sabedores que la riqueza vital de una sociedad no se agota en la representación natural de los partidos políticos”. Los objetivos –más allá del Plan en sí– son claramente los de la tradición peronista aggiornados a la realidad de fines de los años 80: producción, propiedad social y redistribución de la riqueza para el territorio provincial: “Creemos sinceramente que este Plan encierra lo mejor de la política, porque es una construcción compartida. Sus objetivos estratégicos fundamentales son desarrollar la potencialidad productiva de la Provincia, inducir a un nuevo modelo productivo fundado sobre nuevas formas de propiedad social y garantizar el cumplimiento de una efectiva justicia social, en función de una verdadera redistribución de la riqueza y no de un simple ejercicio declamativo de aquella”. Y siguiendo con la perspectiva y el posicionamiento peronista, la propuesta planificadora se presenta como equidistante de la planificación jerárquica y centralizada de tradición socialista y, al mismo tiempo, de esa “planificación invisible” que es la de dejar al mercado actuar libremente: “Nuestra tradición es genuinamente innovadora en materia de planificación, porque se opone a los dos modelos tradicionales. Por un lado está la planificación imperativa característica de los regímenes totalitarios en los que al individuo se le dice qué, cómo, cuánto y dónde: una planificación excesiva que suprime cualquier otra idea o decisión en el ámbito de la economía. Es lo que hemos dado en llamar ‘la mano de hierro’. Por otro lado, y en franca oposición al modelo anterior, nos encontramos con ‘la mano invisible’ que pregonan los exégetas del liberalismo económico, una suerte de mágica alquimia de las leyes del mercado, en donde los actores y las fuerzas operantes se someten a un proceso de autorregulación que hace necesaria la prescindencia de toda voluntad política”. De este modo, se propone una planificación sostenida en la idea –y la práctica– de la “comunidad organizada”, como expresión de las diferentes instancias organizativas creadas por la comunidad o en las que ella participa: “Frente a ambas alternativas, la mano de hierro o la mano invisible, nosotros proponemos la ‘mano guiada’ por una planificación indicativa y consensuada con los diferentes sectores y actores sociales, que busca premiar a quienes mejor asignan los recursos, conforme a una determinada racionalidad que se siente capaz de saltar sobre las vallas obstruccionistas de la burocracia para discutir con los agentes del trabajo y con los representantes comunitarios. Nuestra convicción política y nuestra base filosófica nos confirman que la comunidad organizada está en condiciones de facilitarle a los hombres que circunstancialmente conducen los destinos del Estado toda la riqueza y diversidad que implica su relación cotidiana con los problemas vivos de la sociedad. Allí surge, se nutre y se justifica cualquier planificación que pretenda tener reflejo en las necesidades populares” (Antonio Cafiero, “Mensaje del Gobernador”, Plan Trienal).

La organización político-técnica del plan

Esta es otra de sus innovaciones: se constituyó una Comisión del Plan Trienal presidida por el secretario general de la Gobernación y constituida por los subsecretarios y las subsecretarias de cada ministerio y por quienes presidían la Comisión de Investigaciones Científicas, el Consejo Provincial de la Mujer, el Banco Provincia y el Senado Provincial. La secretaría ejecutiva del plan –a cargo de la Subsecretaría de Programación y Desarrollo del Ministerio de Economía– también estaba conformada por representantes técnico-políticos de los ministerios de Economía y de Acción Social, de la Dirección de Estadística y del área de Cooperación Internacional.

De este modo, el Plan Trienal se ubica en una de las premisas claves de la planificación estratégica –sin nombrarla, claro–: el desarrollo de un plan de gobierno no puede descansar sólo en la perspectiva política, ni tampoco exclusivamente en la técnica. Los equipos de concepción y desarrollo del Plan Trienal 1989-1991 serían político-técnicos.

La arquitectura del plan

El Plan Trienal se organizó en torno a tres grandes bloques. En el Módulo I, “El enfoque de la planificación”, se desarrollaron las perspectivas de planificación que proponía el Plan. ¿Por qué planificar y para qué? “La planificación es un instrumento al servicio del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y de su comunidad, para la formulación de políticas tendientes a lograr una satisfacción social más plena y amplia”. La planificación como instrumento para recuperar y promover el protagonismo popular: “Tras años de políticas que empujaron a la comunidad bonaerense al individualismo, el aislamiento y la falta de solidaridad, las actuales autoridades provinciales se abocaron, desde el comienzo de su gestión, a la tarea de promover un mayor protagonismo popular. (…) En el contexto del actual proceso regresivo que afecta a la sociedad, si no se logra con este esfuerzo la participación de la comunidad y el Estado no se alcanzarán las transformaciones propuestas. Sólo hombres y mujeres que tengan la posibilidad de apropiarse comunitariamente de las decisiones que hacen al desenvolvimiento de la sociedad en su conjunto, reconstruyendo los valores de realización y futuro compartido, darán a la democracia las energías necesarias para su profundización. (…) En síntesis, esta noción del planeamiento confía en las energías comunitarias y pone sus instrumentos al servicio de la participación, tránsito que reformula el hecho técnico, proyectándolo a una dimensión política y social”.

La concepción del Estado en el plan

Sigue el texto: “En este sentido, el problema principal de la planificación consiste en la posibilidad de elaborar un modelo de Estado cuya discusión no se centre en torno a su tamaño, sino de su debilidad respecto de los grupos de presión que buscan predominio sobre los intereses particulares. (…) Es necesario perfilar y reconstituir un modelo de acumulación que privilegie la actividad productiva sobre la especulación y permita superar los conflictos entre la esfera privada y la pública. Este objetivo podrá alcanzarse mediante fórmulas creativas de propiedad, planificación concertada a diferentes niveles regionales y sectoriales, redistribución del poder en favor de los distintos cuerpos de gobierno y sociedades menores, y participación institucionalizada creciente que fortalezca al Estado provincial en su eficacia, legitimidad y capacidad de acción”.

El plan propone, a diferencia de la planificación normativa tradicional, la articulación entre el plan como prospectiva a alcanzar y la gestión cotidiana de la administración pública: “Esta diferente lectura plantea la necesidad de articular la planificación participativa y la gestión pública a partir de su integración formal y normativa. Se trata de desembocar concomitantemente en la generación de un plan y una propuesta de reforma administrativa, que interactúen presionados ante la presencia de problemas que demandan urgentes soluciones. (…) Si no se afianza este vínculo plan-gestión, el ejercicio de la planificación se aísla del proceso decisorio efectivo, limita la capacidad de conducción y estimula un estilo de gobierno dominado por tal falta de previsión que solo puede dar respuesta a aquellos problemas que resultan insostenibles”.

Hay una clara percepción de la crisis de administración-gestión del Estado y su impacto sobre la consideración social sobre las capacidades estatales y la falta de credibilidad. Pero, a diferencia de la propuesta neoconservadora, el Plan considera que la solución no está en reducir o aún eliminar la gestión estatal, sino en dotarla de recursos materiales suficientes y ampliar la esfera de la participación en el mismo.  “Como consecuencia de las deficiencias percibidas en torno a la capacidad del Estado para administrar recursos, se ha producido un deterioro progresivo de su imagen y se ha generalizado la pérdida de credibilidad en sus iniciativas, lo que disminuye su poder de acción como agente principal del desarrollo provincial. Para superar esta situación, el enfoque de planificación que aquí se asume reconoce como uno de sus objetivos centrales la estrecha vinculación entre los proyectos del plan y los programas de gasto corriente y de inversión del presupuesto de la Provincia con las fuentes alternativas de financiamiento”.

Módulo II: la realidad provincial

En este módulo se realiza un análisis diagnóstico basado en dos ejes o coordenadas de análisis: el eje territorial, con la determinación de regiones específicas de la provincia, y el de variables socio-productivas y culturales de cada región. Así, la provincia –según el Plan Trienal– podía diagnosticarse dividiendo su territorio en las siguientes siete regiones: Conurbano; Delta y eje fluvial industrial; núcleo de transformación agrícola; Cuenca del Salado; Pampa Arenosa del Noroeste; Complejo Mar y Sierras; Polo de Bahía Blanca. A partir de esa identificación territorial se analizan en cada caso las principales variables económicas, demográficas, sociales y culturales, para arribar a un conjunto de conclusiones que serán sobre las que luego desplegará sus propuestas el momento de realización del plan.

Este diagnóstico identificó cinco áreas críticas que coinciden en cada región de la Provincia: a) la decadencia económica y el desempleo; b) el deterioro de las condiciones de vida; c) el precario mantenimiento y escasa expansión de la infraestructura; d) los desequilibrios regionales y la vulnerabilidad ambiental; e) la ineficacia del Estado Provincial. Cada una de estas problemáticas diagnosticadas admitía un análisis mas detallado que el Plan efectúa al interior de cada área crítica.

Podría señalarse que en este punto específico –el diagnóstico territorializado de la situación provincial– el Plan Trienal logra establecer los principales efectos negativos de la situación provincial de la última post-dictadura militar. El diagnóstico podría extrapolarse al ámbito nacional crítico de 1989-1991, aunque, como se verá, las soluciones propuestas por el gobierno provincial en el marco del Plan Trienal serán muy diferentes a las realizadas por el gobierno nacional a partir de 1989.

Módulo III: la propuesta del Plan Trienal

Establecidos los principios sobre los cuales planificar y diagnosticados los ejes centrales de los problemas detectados en el diagnóstico territorializado, el Plan Trienal propone sus ejes de acción en forma programática: son catorce programas provinciales con responsabilidad efectiva de los nueve ministerios provinciales, la Secretaría General de Gobierno y la CIC.

A partir de este esquema se desarrollan en el Plan los subprogramas y proyectos en cada una de las áreas básicas arriba señaladas, hasta alcanzar la cifra de mil proyectos organizados por su pertinencia institucional, su relevancia económico-social y las posibilidades de participación comunitaria en ellos.

La coyuntura 1989-1991: el despliegue neoliberal y los límites estructurales al Plan Trienal

El Plan Trienal 1989-1991 se encuentra en un contexto nacional e internacional para nada favorable con respecto a la lógica de la planificación propuesta por el mismo. En relación a la situación nacional, no puede dejarse de señalar que al momento de su lanzamiento, la situación del gobierno nacional era crítica, fracasados los intentos de los ministros de Economía de Alfonsín (Grinspun, 1983-1985), el Plan Austral (Sourrille, 1985-1988) y el Plan Primavera (1988-1989) de contener la inflación, la devaluación monetaria y las dificultades presupuestarias resultado del desbarajuste profundo en materia de deuda externa dejado por la última dictadura cívico militar (1976-1983). Tan profunda fue la crisis que el presidente Alfonsín se vio forzado a adelantar las elecciones para mayo de 1989, en medio de una nueva hiperinflación y con masivos saqueos en los principales centros urbanos del país. La llegada al gobierno de Carlos Saúl Menem –asumido en julio de 1989– se produce en el mismo momento en el que se inicia la desintegración de la Unión Soviética –iniciada con la caída del Muro de Berlín en ese año 1989 y concluida en 1992 con el colapso político soviético– y en Washington se enuncia la propuesta conocida como “Consenso de Washington”, en donde un Comité de “expertos” propusieron un decálogo basado en políticas que proponían estabilidad macroeconómica sostenida en la liberalización económica –interna y externa–, la reducción del Estado y la financierización económica.

En ese contexto, el nuevo gobierno nacional sancionó tres leyes claves: la ley de 23.697 de Emergencia Económica (setiembre de 1989); la Ley 23.696 de Reforma del Estado y reestructuración de empresas públicas (agosto de 1989) y la Ley 23.928 de Convertibilidad (abril de 1991). Esas tres leyes significaron –de hecho– una propuesta planificadora –sin “libro plan”, pero planificación al fin– para la construcción de un nuevo modelo de acumulación basado en la profundización y el despliegue de las recomendaciones de John Williamson y los organismos internacionales.

Conclusiones

El Plan Trienal de la Provincia de Buenos Aires recuperó y amplió la mejor tradición de planificación estatal inaugurada por el primer peronismo entre 1946 y 1955. Esa recuperación se nota claramente en varios aspectos del plan: su vocación por abarcar todos los aspectos que hacían a la vida de la provincia de Buenos Aires: una planificación “integral” y no sectorial.

Al mismo tiempo, el Plan Trienal propone y convoca a la comunidad para que participe en su formulación y desarrollo: la participación es un eje transversal de todo el plan, proponiendo en cada línea que la comunidad participe institucionalizadamente, con el objetivo de mejorar la gestión y los servicios públicos teniendo a las comunidades como voces autorizadas.

Otro de los aspectos claves del Plan Trienal está vinculado a sus objetivos económico-sociales: reindustrializar la provincia, al mismo tiempo que redistribuir la riqueza generada en ella. Taxativamente, el plan se posiciona críticamente frente a los proyectos económicos que privilegiaban la financierización de la economía.

El Plan Trienal está, a nuestro entender, en la senda de la extensa historia de la planificación peronista, aunque en términos de contexto para su realización, la coyuntura internacional y nacional comenzaría marcando a partir de 1989 un camino de decisiones de política pública absolutamente contradictorio con el plan provincial.

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