Así como después de la tragedia de la pandemia tuvimos la esperanza de que el mundo cambiara para mejor, y se desató una guerra, la conmoción inicial frente al frustrado intento de asesinato de la vicepresidenta de la Nación nos hizo pensar por un momento que la sociedad argentina tomaría conciencia de que es necesario terminar con la violencia simbólica de la grieta política, para avanzar en la construcción de un nuevo país. Pero, luego de las declaraciones de compromiso de las y los dirigentes políticos de la oposición, y de muchos otros que comenzaron a culpabilizar a la víctima, pudimos observar que la grieta no solo no se reducía, sino que por el contrario se profundizaba.
No se puede terminar con la grieta mientras el objetivo de un grupo político sea terminar con el otro, políticamente o incluso físicamente, como ocurrió tantas veces en nuestras guerras civiles. Fue necesario un gran acuerdo nacional –que quedó plasmado en la Constitución Nacional– para que ambos bandos aceptaran algunas reglas de juego básicas de la vida política que permitieran finalmente la convivencia pacífica. Por un tiempo, la lucha política se canalizó electoralmente, y el país tuvo un largo período de desarrollo, aunque no de justicia social, y a costa del genocidio indígena. Y cuando por fin el pueblo pudo expresarse libremente y triunfaron gobiernos populares, las élites desplazadas del poder encontraron el camino de la ruptura constitucional para volver por la fuerza al gobierno y tratar de restaurar sus privilegios de clase, sin dudar en utilizar la violencia que llevó a las masacres del 55 y del 76.
Con la recuperación de la democracia en 1983, el país tuvo el acierto de elegir un líder político como Raúl Alfonsín, que no dudó en jugar fuerte en defender el logro alcanzado y juzgar a los responsables de la dictadura. Pero ello no habría sido posible de no contar con una oposición responsable encabezada por Antonio Cafiero, que tampoco dudó en ponerse a su lado para defender la democracia, sin especular con el costo político que esto podía significarle en su próxima competencia electoral.
Pero para el peronismo no es suficiente la recuperación de la democracia formal, en tanto proceso político para la elección de autoridades en los distintos niveles del Estado: nacional, provincial y municipal. En base a la concepción filosófica de la comunidad organizada como fundamento de una verdadera democracia social, desde su origen el peronismo propuso el pacto social como su filosofía de gobierno, para superar el clásico conflicto entre capital y trabajo. La tercera posición de Perón, como modelo alternativo al capitalismo y al comunismo, coincidente con la Doctrina Social de la Iglesia, se adelantó cincuenta años a las propuestas de la tercera vía formuladas a fines del siglo XX.
El Pacto Social estuvo presente en los tres gobiernos constitucionales del general Perón: en el Consejo Nacional de Posguerra de 1944, en los dos planes quinquenales, y en el Plan Trienal de Reconstrucción y Liberación Nacional de 1973. En el Modelo Argentino que Perón presentó en 1974 como su testamento político, propuso la creación de un Consejo para el Proyecto Nacional, no solo ya para un acuerdo económico y social de corto plazo, sino para construir un proyecto consensuado de Nación. Perón decía que “el ciudadano como tal se expresa a través de los partidos políticos. (…) Pero también el hombre se expresa a través de su condición de trabajador, intelectual, empresario, militar, sacerdote, etcétera. Como tal, tiene que participar en otro tipo de recinto: el Consejo para el Proyecto Nacional que habremos de crear, enfocando su tarea sólo hacia esa gran obra en la que todo el país tiene que empeñarse”. Su inmediata desaparición física, la siguiente instauración de la dictadura cívico-militar, la derrota electoral del peronismo en 1983 y la evolución del país hacia el neoliberalismo en la década del 90, dejó en el olvido la posibilidad de avanzar hacia un modelo de democracia participativa a nivel nacional.
Sin embargo, en diciembre de 1987 asumió como gobernador de la Provincia de Buenos Aires Antonio Francisco Cafiero, quien, en consonancia con aquel ideario justicialista, afirmaba entonces que “la riqueza y la diversidad representativa de una sociedad no se agota en los partidos políticos, sino que requiere de la participación de las entidades y organizaciones del pueblo, que necesitan ser reconocidas en una estructura de poder como uno de los engranajes básicos de la democracia moderna”. Con tal propósito, consideraba que “la sociedad debe buscar a través del diálogo los caminos para su perfeccionamiento y su desarrollo integral, para lo cual resulta necesaria la planificación. Pero la misma no debe ser ni el puño compulsivo del Estado ni la mano invisible del mercado, sino la mano guiada por una planificación indicativa, que tampoco puede quedar simplemente asignada a las decisiones de la burocracia, sino que tiene que discutirse con los agentes de la producción y del trabajo, o sea, una planificación concertada”.
En base a este renovado ideario peronista, el sello distintivo de la gestión del gobierno provincial de Antonio Cafiero fue el desarrollo de una verdadera democracia participativa, cuyos pilares de política pública fueron la planificación, la descentralización, la participación y la concertación social, que se manifestaron en todas las áreas y actos de gobierno. Esta doctrina política también iba a quedar consagrada en la nueva Constitución Provincial, una verdadera joya de política constitucional, lamentablemente frustrada por el resultado negativo del plebiscito, mediáticamente provocado por un líder de la derecha que acusó de “contubernio” al acuerdo entre el radicalismo y el peronismo provincial, que, por el contrario, representaba un auténtico pacto estratégico de Estado para el futuro.
Con su concepción de “transformación del Estado”, Cafiero creía necesaria la institucionalización de los espacios participativos para darles jerarquía de órganos del Estado, y no meros organismos consultivos. Los principales fueron el Consejo para el Desarrollo y la Participación Provincial, integrado por todas las fuerzas que protagonizan el quehacer social y económico de la provincia; los consejos de Escuela; los consejos de Seguridad; el Consejo Provincial de la Mujer; los consejos municipales de Salud; y otros. Hasta en las cárceles se instrumentó la participación de los propios internos para mejorar sus condiciones de reclusión, tarea llevada a cabo por la recordada Ana Goitía de Cafiero. También de manera participativa se construyó el Plan Trienal de Gobierno, con diversos ámbitos de participación ciudadana. Y aunque la oposición política –como corresponde a la democracia– tuvo a cargo los organismos de control del Estado bonaerense, no hubo ninguna denuncia de corrupción en los cuatro años de gobierno.
En el Ministerio de Salud, durante la corta pero intensa gestión del doctor Floreal Ferrara, se puso en marcha el programa ATAMDOS (Atención Ambulatoria y Domiciliaria de la Salud), un modelo de avanzada de cuidados primordiales de salud familiar y comunitaria en el primer nivel de atención. Luego, con Ginés González García, se avanzó con la descentralización en distintos niveles: a) a nivel provincial, con la conformación del Pacto Social de la Salud, un consejo consultivo para la concertación de las políticas provinciales de salud, con participación de todas las instituciones y las organizaciones del sector de alcance provincial; b) a nivel regional, con la creación de la Subsecretaría de Descentralización Regional, tendiente a la desconcentración administrativa mediante el fortalecimiento de las Regiones Sanitarias; c) a nivel municipal, a través del Programa “Pro-Salud” de planificación estratégica participativa para el desarrollo de los sistemas municipales de salud; y d) a nivel institucional, mediante la Ley 11.072 (1990) de Descentralización Hospitalaria, que incorporó la participación de profesionales, no profesionales y la comunidad en la gestión hospitalaria, que llegó a aplicarse en 13 hospitales provinciales. Los consejos municipales de Salud, que funcionaron en más de 20 municipios, fueron un ámbito de planificación, participación y concertación social e intersectorial para la promoción de la salud en el municipio, y fue una avanzada de lo que años después la Organización Panamericana de la Salud promovió en toda América Latina como “Municipios Saludables”.
El principal fundamento político del Acuerdo Social es la necesidad de enriquecer la democracia representativa con la democracia social participativa. Las instituciones diseñadas para el diálogo y la concertación social en las democracias representativas son en especial los Consejos Económicos y Sociales, órganos consultivos compuestos por representantes de la sociedad civil organizada, sindicatos, empresarios y académicos, cuya finalidad es orientar e influir con sus opiniones en políticas públicas de índole socioeconómica y laboral. Las Naciones Unidas, la Unión Europea y la mayoría de los países que la integran, cuentan con consejos económicos y sociales desde antes y después de la Segunda Guerra Mundial. En 1946 el primer gobierno peronista creó el Consejo Económico y Social, con funciones consultivas vinculadas con los planes quinquenales y las medidas de tipo económico y social. Después de 1960 hubo varios proyectos de Ley que no llegaron a plasmarse en la realidad, y luego de la restauración democrática solo hubo intentos de concertación de poco alcance y duración, en particular frente a las crisis recurrentes de nuestra historia reciente: la Mesa de Concertación de 1984; la Conferencia Económica y Social de 1985; y el Diálogo Argentino de 2002.
Tampoco hubo voluntad política de darle categoría constitucional al Consejo Económico y Social en la reforma de 1994, a pesar del informe del Consejo para la Consolidación de la Democracia y de los proyectos presentados en la Convención Nacional Constituyente de Santa Fe, impulsados fervientemente por Antonio Cafiero. En este caso, fue el proceso de negociación del propio “Pacto de Olivos” el que frustró la incorporación de este importante instrumento de la democracia participativa. Sin embargo, numerosas provincias han incorporado los consejos económicos y sociales a su vida institucional en sus constituciones reformadas a partir de 1986: La Rioja, Córdoba, Salta, Catamarca, Formosa, Tierra del Fuego, Neuquén, Corrientes y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Al cumplirse 30 años del inicio del gobierno provincial de Antonio Cafiero, en diciembre de 2017, quienes con orgullo fuimos parte del mismo –entre ellos el compañero Mario Cafiero, recientemente fallecido– organizamos un gran homenaje donde participaron peronistas ubicados entonces en distintos espacios políticos partidarios. En junio de 2018, por iniciativa de Mario Cafiero y Nicolás Trotta, se creó el Instituto Antonio Cafiero, un consorcio de 15 Universidades y FUDEPA, organización creada por el propio Antonio Cafiero. Tal como lo reconoció Jorge Taiana en su homenaje en el Senado, Mario Cafiero fue el principal promotor de la unidad del peronismo que culminó con el triunfo electoral del Frente de Todos en 2019. En base a la doctrina política peronista de la comunidad organizada y al legado histórico de Antonio Cafiero, el principal aporte del Instituto Antonio Cafiero al programa del Frente de Todos fue la propuesta de que el nuevo gobierno debía incorporar al acuerdo social como una política de Estado, a través de la creación del Consejo Económico Social para el Desarrollo. En su mensaje del 1 de marzo ante la Asamblea Legislativa, el presidente Alberto Fernández lo incluyó entre los objetivos del nuevo gobierno, pero lamentablemente, la irrupción de la pandemia la postergó, y recién en febrero de 2021 se creó por DNU el Consejo Económico Social, presidido por Gustavo Béliz. Aunque el CES ha desarrollado hasta ahora una importante pero silenciosa tarea de planificación estratégica, las urgencias y los conflictos de la realidad política y económica del país, sumados a la escasa convicción de la dirigencia política en general de la necesidad de un acuerdo político y social de largo plazo, han desdibujado su misión como instrumento político de una democracia participativa.
A 100 años del nacimiento de Antonio Cafiero, y frente a la actual crisis de la democracia representativa que se observa en todos los países del mundo, el peronismo en el gobierno debe recoger su legado histórico de comenzar a construir una democracia deliberativa. Hoy más que nunca es necesario convocar a todos los actores sociales de la comunidad organizada a un acuerdo económico y social de desarrollo para el largo plazo, que pueda luego transformarse en un pacto político democrático de convivencia, para que Nunca Más vuelva la violencia política en la Argentina.
Horacio Pracilio es médico sanitarista, exdirector provincial de Planificación del Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires (1987-1992) y miembro del Instituto Antonio Cafiero.
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