Larreta, los rifleros de Tejedor y la desfederalización de Buenos Aires: el porteñismo oligárquico a ultranza y sus “huéspedes”

El operativo policial que ordenó Horacio Rodríguez Larreta el 27 de agosto pasado en torno a la residencia de la vicepresidenta de la Nación, Cristina Fernández de Kirchner, levantando un vallado y reprimiendo a militantes, diputados y funcionarios nacionales y provinciales que se acercaban para manifestarle su apoyo ante la persecución judicial y mediática, ha reavivado la cuestión de la “autonomía” de la Ciudad de Buenos Aires.

Los debates y conflictos entre el gobierno porteño y el nacional sobre el alcance de la “autonomía” de la Ciudad de Buenos Aires se han intensificado desde la asunción de Alberto Fernández y Cristina Fernández de Kirchner en 2019. Las aspiraciones de Rodríguez Larreta –de convertirse en líder de la oposición y posicionarse como candidato presidencial de Juntos por el Cambio para 2023– lo han llevado a plantear, constante y crecientemente, disputas de jurisdicción con el gobierno nacional en temas de coparticipación, salud, educación o justicia, entre otros. Ha tratado permanentemente de reafirmar la autonomía porteña, incitando el ánimo de los porteños contra el gobierno nacional, logrando el favoritismo de los medios de comunicación hegemónicos e incluso de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Luego del citado operativo de la Policía de la Ciudad en los alrededores de su casa, Cristina declaró: “Tenemos que repensar el tema de esta bendita Ciudad de Buenos Aires… de repente una policía política se ha apoderado de la seguridad de las calles. Deberíamos replantearnos cuál es el rol del gobierno federal en una ciudad como esta”. Bastó la insinuación de que se debería revisar el ordenamiento legal que estableció la autonomía porteña para que Larreta –en abierta pugna con sus adversarios internos y externos, pero sobre todo teniendo en cuenta a sus potenciales votantes porteños antiperonistas, su clientela política– de modo atemorizante y presentándose como “el protector”, advirtiera: “Para empezar, la vicepresidenta se sacó la careta con la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, que ella quisiera controlar. Olvidarse de la Constitución y, a la fuerza y de prepo, manejar la Ciudad. Yo les digo a los porteños que se queden tranquilos que los vamos a defender”.

Estos acontecimientos, de manera casi inevitable, traen a la memoria el proceso histórico de la federalización Ciudad de Buenos Aires que culminó en 1880, porque exhibe –en la actual coyuntura– la persistencia y la firmeza históricas de ciertas posturas ideológicas y políticas del poder oligárquico y de su séquito de clase media-medio pelo porteña. Asimismo, invitan a reflexionar sobre el proceso de desfederalización que hace que los porteños ya no vivan en la Capital Federal, sino en “la CABA” (Ciudad Autónoma de Buenos Aires).

La federalización de Buenos Aires: un largo y conflictivo camino[1]

Luego de Caseros, se inicia el tantas veces postergado “proceso de organización nacional” bajo el liderazgo de Urquiza, el general triunfante. En el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos[2] se ratifica el sistema federal como base para la organización nacional; se convoca de manera inmediata a un Congreso Constituyente con el envío de diputados de manera igualitaria para todas las provincias; y se revalida el liderazgo de Urquiza, quien es designado “director provisorio de la Confederación Argentina”. El porteñismo antiurquicista alborota el ambiente a través de la prensa y en la Legislatura, la que, finalmente, rechazará el Acuerdo, percibiendo la amenaza de que Buenos Aires perdiera su hegemonía sobre las demás provincias.[3] Urquiza disuelve la Legislatura y toma el mando de la provincia. Con el emblema de la devolución a Buenos Aires de sus autoridades legítimas, el porteñismo se rebela y produce la “Revolución del 11 de septiembre” de 1852, día en el que fuerzas militares y políticas[4] toman control de la ciudad, provocando la huida del gobernador a cargo. Desconocen la autoridad de Urquiza, a quien acusan de querer humillar a Buenos Aires, sustentarse en los gobernadores “rosistas” del Interior y de sustituir a “la tiranía” caída (Rosas). Repuesta la Legislatura que había disuelto Urquiza, ésta designa nuevas autoridades provinciales y rechaza el Acuerdo, quedando la provincia separada de la Confederación. Esta rebelión, seguida del sitio de Buenos Aires por las tropas federales y del triunfo final de los revolucionarios porteños con la retirada del ejército de Urquiza en julio de 1853, reafirmará la secesión de Buenos Aires de la Confederación Argentina.[5] Pronto, la “Revolución del 11 de septiembre” logrará contornos míticos para el porteñismo y la palabra “libertad” será central en su legitimación política.

Cuando el 1 de mayo de 1853 se aprueba la “Constitución para la Confederación Argentina”, la Provincia de Buenos Aires es un Estado independiente. Sin embargo, la Carta Magna en su Artículo 3 establece: “Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la ciudad de Buenos-Ayres, que se declara capital de la Confederación por una ley especial”. Por cierto, este artículo no pudo hacerse efectivo y las autoridades nacionales tuvieron asiento en Paraná, capital provisoria de la Confederación hasta después de la batalla de Pavón, en septiembre de 1861.

 

La Capital Federal: un tema pendiente en la reforma constitucional de 1860

Con la separación entre Buenos Aires y la Confederación no cesó la conflictividad. Ambas pretendían la reunificación. La primera la procuraba manteniendo su supremacía sobre las provincias. La segunda la demandaba con una Buenos Aires sin privilegios, que se sometiera a la Constitución y a las autoridades federales. Luego de que la Confederación se impusiera a Buenos Aires en la batalla de Cepeda (23 de octubre de 1859),[6] el Pacto de San José de Flores posibilitó el reintegro de Buenos Aires a la Confederación y la reforma de la Constitución nacional en el tema de la Capital Federal, entre otras cuestiones que resultaban conflictivas para los porteños. A pesar de la victoria militar, Urquiza priorizó la unidad nacional, cediendo a los porteños las pretensiones que garantizaban su autonomía. Las reformas constitucionales propuestas por la Provincia de Buenos Aires de acuerdo con el Pacto de San José de Flores fueron aprobadas en septiembre de 1860. El Artículo 3 de la Constitución de la Nación Argentina quedó redactado en estos términos: “Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la ciudad que se declare Capital de la República por una ley especial, previa cesión hecha por una o más Legislaturas Provinciales del territorio que haya de federalizarse”. De esta manera, la autonomía porteña quedó salvada y la resolución del tema de la Capital Federal, postergada. Sin embargo, pronto se producirá una nueva ruptura que llevaría a la Batalla de Pavón (septiembre de 1861),[7] después de la cual la unificación nacional definitiva se realizará bajo la hegemonía de Buenos Aires.

 

La convivencia en Buenos Aires: la “Ley de Compromiso”

Aceptar federalizar la ciudad de Buenos Aires antes de la derrota de la Confederación en Pavón hubiese significado poner a las provincias en paridad frente a la oligarquía porteña, lo que era inaceptable para esta última. Sin embargo, a pesar de que el porteñísimo oligárquico logró con Mitre aplastar las resistencias provinciales y hacerse del gobierno nacional, una fracción del mismo mantuvo su oposición a capitalizar la ciudad porteña, por temor a perder su predominio sobre el resto del país. A principios de 1862, Mitre –gobernador de Buenos Aires, asentado en la ciudad capital de la provincia– asume poderes nacionales transferidos por las provincias, convirtiéndose en “encargado del Poder Ejecutivo Nacional”. Esta dualidad del mandatario –a la vez local y nacional– y la instalación del Congreso Nacional en la ciudad de Buenos Aires generaron inmediatas controversias sobre eventuales conflictos jurisdiccionales. Los debates evidenciaron la vigencia de un enérgico desacuerdo a todo intento de sujetar a la ciudad de Buenos Aires a las autoridades nacionales, e incluso a cualquier otra porción de su territorio provincial. En junio de 1862, Mitre manifiesta al Congreso Nacional la necesidad de “determinar lo que corresponde por lo que respecta a la Capital de la República con arreglo al artículo 3 de la Constitución”. En abierta contradicción con la posición que sostuviera dos años antes, ahora confiaba a sus partidarios la conveniencia de radicar en Buenos Aires al Poder Ejecutivo Nacional. Esta postura significó la ruptura del Partido Liberal en dos: los “nacionalistas” –partidarios del pensamiento de Mitre y que empezaron a ser llamados porteños “cocidos”– y los “autonomistas” –liderados por Adolfo Alsina, que expresaba al porteñismo más extremo, llamados, en oposición a los primeros, los “crudos”.

La oposición a la federalización de Buenos Aires deriva en la llamada “Ley de Compromiso” o de Residencia. Luego de intensas negociaciones entre autoridades nacionales y provinciales, la Legislatura de la Provincia establece las bases para una ley nacional que resuelva la convivencia de ambas en la Ciudad de Buenos Aires. Mitre hizo conocer al Congreso la propuesta provincial y éste sancionó el 1 de octubre de 1862 –no sin oposición– su avenimiento con los términos y condiciones indicados por la Provincia. En conformidad con el artículo 3 de la Constitución, las Cámaras porteñas prestaron formalmente su consentimiento a la ley el 4 de ese mes. Los artículos que interesa destacar ahora son: “Declárase la ciudad de Buenos Aires residencia de las autoridades nacionales, con jurisdicción de todo su municipio, hasta tanto que el Congreso dicte la ley de capital permanente”. “Las autoridades provinciales continuarán igualmente residiendo en la capital, si ellas mismas no creyesen conveniente trasladarse a otro punto”. “Queda garantido el régimen municipal de la ciudad sobre la base de su actual organización”. “Sin perjuicio de la aprobación inmediata de la legislatura de Buenos Aires a la ley que se dicte con arreglo a estas bases, la misma ley será revisada a los cinco años por el Congreso de la nación y la legislatura provincial”.

Se resolvía –provisoriamente y por cinco años– el tema de la residencia de las autoridades nacionales, pero dejaba pendiente la fijación de la capital permanente de la Nación. Pocos días después, el 12 de octubre, Mitre renunciaba a la Gobernación de Buenos Aires y asumía la Presidencia de la Nación.

 

Dieciocho años de nuevos intentos por establecer una Capital permanente de la Nación

Vencido, en 1867, el plazo establecido en la Ley de Compromiso o de Residencia, el Congreso Nacional no encuentra consenso para votar una ley que establezca la Capital definitiva de la Nación. Ya en 1864 reaparecen en el ámbito parlamentario planteos sobre la necesidad de resolver el problema, en previsión del vencimiento de la Ley de Compromiso. Con ello, vuelve el apasionamiento de las voluntades, sobre todo en Buenos Aires con las disputas entre “nacionalistas-cocidos” y “autonomistas-crudos”. Aunque tampoco puede decirse que el tema resultara indiferente en las provincias. Muchos proyectos parlamentarios –que proponían como capital a ciudades que no eran Buenos Aires– no llegaron a concretarse en ley. A veces, se “cajoneaban”, porque se entendía que era inconveniente el momento, por ejemplo, por la guerra contra el Paraguay (1865-1870). Pero hubo cuatro leyes del Congreso Nacional estableciendo la capital que fueron vetadas por el presidente. La primera la fijaba en Rosario, vetada por Mitre en septiembre de 1868. La segunda la establecía nuevamente en Rosario, vetada por Sarmiento (julio de 1869). La tercera la constituía en Villa María, vetada por Sarmiento (septiembre de 1871). La cuarta, una vez más, la instalaba en Rosario, vetada por Sarmiento (septiembre de 1873). Ya bajo la presidencia de Avellaneda hubo nuevos proyectos parlamentarios de ley que no se concretaron. Lógicamente, en los 18 años que se analizan el tema reaparecía periódicamente, aunque con mayor intensidad luego del vencimiento del plazo establecido por la Ley de Compromiso, pero, sobre todo, por la exigencia constitucional de dar cumplimiento a su Artículo 3. Mientras tanto, autoridades nacionales y provinciales siguieron coexistiendo en el mismo territorio con constantes conflictos de jurisdicción, sin un marco legal adecuado para la Nación. Los porteños hacían sentir al gobierno nacional que la ciudad no le pertenecía y que, simplemente, se lo admitía en ese territorio.

 

La sucesión presidencial de Avellaneda y los antecedentes inmediatos a la federalización

En 1874 Nicolás Avellaneda fue electo presidente de la República por el Partido Autonomista Nacional (PAN).[8] Mitre, el candidato derrotado, denunció fraude y en septiembre se levantó en armas contra el triunfo de Avellaneda, días antes de que iniciara su mandato presidencial. Antes de que terminara el año el alzamiento fue militarmente vencido en dos batallas. En una de ellas el triunfo fue comandado por coronel Julio A. Roca. A pesar de la derrota, en los años siguientes los sectores mitristas continuaron conspirando y ofreciendo una firme oposición al gobierno del joven tucumano.

Hacia 1877 –saliendo paulatinamente de la crisis económico-financiera iniciada en 1874– el partido autonomista de Buenos Aires sufría tensiones internas que presagiaban nuevas divisiones[9] y el mitrismo asumía una postura abstencionista en las elecciones provinciales. Estos temas, y las permanentes amenazas de nuevos levantamientos armados, ponían en problemas al gobierno nacional y –en vistas a la sucesión presidencial– hacían peligrar las aspiraciones de Adolfo Alsina. Buscando una solución pacífica a las tiranteces político-partidarias, Alsina –líder del autonomismo– promueve “la conciliación de los partidos”, comprometiendo al presidente de la Nación y al gobernador de Buenos Aires, Carlos Casares. Logrado el acuerdo, Alsina se aseguraba su presidencia futura y entregaba al mitrismo espacios en la provincia y el gabinete nacional. A pesar de lo esperado, el acuerdo intensificó las luchas políticas. Los partidos conciliados sostienen la candidatura de Carlos Tejedor para gobernador de Buenos Aires, quien gana holgadamente la elección en diciembre de ese año. Tejedor asumirá su cargo el 1 de mayo de 1878. El panorama político se modifica inesperadamente cuando el 29 de diciembre de 1877 muere –a causa de una intoxicación mientras se encontraba en una inspección de los fortines de frontera– Adolfo Alsina, quien es reemplazado en el Ministerio de Guerra de la Nación por el ascendente –ahora general– Julio Argentino Roca. Éste descarta la estrategia defensiva de Alsina frente al problema del indio –“zanja de Alsina”– y planifica una acción ofensiva: la llamada “Conquista del Desierto” que se concretará en 1879, transformándolo en figura nacional de gran prestigio. La derrota de los cacicatos pampeanos y el despojo de unas 15.000 leguas cuadradas[10] de tierra a los pueblos originarios le permitieron obtener credenciales que valorizó ante terratenientes nuevos y antiguos, comerciantes criollos e inversores extranjeros.

Durante este último año se perfilan claramente dos candidatos para suceder a Avellaneda: el gobernador Tejedor y el ministro Roca. Roca –que era apoyado políticamente por la “liga de gobernadores” conformada por los mandatarios del Interior– había venido construyendo laboriosa y pacientemente el dispositivo electoral que le aseguraba los electores necesarios. Esos gobiernos tenían la capacidad de manipular los comicios, dada la endeblez de las normas electorales. La “liga” entendía –sobre todo después de Pavón– que la subsistencia de sus provincias dependía del gobierno nacional, y que era necesario que en él estuvieran representados sus intereses, cosa que no podían esperar del porteñismo. En realidad, la “liga” no representaba más que los intereses de las oligarquías locales del Interior. Roca, un provinciano, era resistido por esa condición por el porteñismo. En esos círculos por ese entonces también se lo consideraba sin aptitudes para tan alta magistratura, ambicioso e inmoral.[11]

Por su parte, Tejedor, porteño de linaje unitario y rivadaviano, sostenía los principios del porteñismo más recalcitrante –el mismo que le había dado el triunfo a Adolfo Alsina y que él pretendía reproducir– sintiéndose el candidato natural de la “Conciliación”. En su afán de sostener su candidatura presidencial, buscaba reunificar al autonomismo porteño, excitaba el localismo porteño frente al Interior para captar la herencia cesionista y autonomista de Alsina, y trataba de modificar las situaciones provinciales contrarias. Contaba con el apoyo de los mitristas y de los autonomistas denominados “líricos”, pero el resto del autonomismo decidió dar su apoyo a Roca. Así planteadas las cosas, la contienda electoral hacía recrudecer el secular antagonismo entre porteños y provincianos.

 

Tejedor, su “huésped” y la “invasión” a Buenos Aires

Al iniciar su gobernación el 1 de mayo de 1878, Carlos Tejedor expresó en su mensaje –como al pasar– que “procuraría conciliar las prerrogativas propias con la obediencia que en asuntos nacionales debemos a nuestro huésped”, en clara referencia al gobierno nacional. Advertía así sobre su irrestricta defensa de la autonomía porteña y su jurisdicción sobre el municipio. La desafiante frase –que sugería también las dificultades para conciliar las atribuciones jurisdiccionales de Buenos Aires y la Nación y el peligro de seguir prolongando la convivencia iniciada con la Ley de Compromiso 16 años antes– no pasó inadvertida por Avellaneda y fue fuertemente criticada por la prensa. Sin embargo, el tema permaneció eludido un tiempo, quizás debido a la “Campaña del Desierto” y a las gestiones preelectorales. Recién en octubre de 1879, Avellaneda al cerrar las sesiones del Congreso de ese año, recoge el guante: “vengo a deciros que reputo indispensable y oportuna la solución de esta cuestión [la necesidad de dar una Capital definitiva a la República] y que la propondré en las sesiones del año próximo. (…) Pienso que la ciudad de Buenos Aires debe ser declarada la Capital de la República, señalándose al mismo tiempo en la ley un plazo adecuado para que el pueblo de esta provincia manifieste su asentamiento o su denegación. (…) Entre nosotros es necesario que el Gobierno Nacional no exceda sus atribuciones, con detrimento del régimen provincial; pero conviene que éstas sean ejercidas con la plenitud de recursos que la Nación suministra, para que se empleen en su engrandecimiento y en bien de todos. Así, no siendo Buenos Aires la Capital de la República, debe serlo Rosario”. La iniciativa de Avellaneda para solucionar definitivamente la cuestión de dar una Capital a la República era apoyada por Roca, aunque éste tenía su preferencia por Rosario. La resolución del asunto parecía quedar postergada para el año siguiente y sólo podría lograrse con el sometimiento de una de las partes.

Antes de terminar el año 1879, el clima electoral en Buenos Aires se convulsionaba. La propaganda tejedorista incentivaba el orgullo y el honor porteños y convocaba a la lucha, no sólo electoral. Después de Caseros, y más aún de Pavón –con la “pacificación” mitrista que derribó con las armas cualquier resistencia federal–, los desequilibrios socioeconómicos entre el Interior y Buenos Aires se acentuaron al ritmo de las políticas librecambistas que los gobiernos nacionales impulsaron bajo el imperativo del “progreso” –es decir, de la expansión del capitalismo. A la presencia de inmigrantes extranjeros –los de origen indeseado– se agregaba el incremento notable de la cantidad de provincianos que habitaban la ciudad, como consecuencia de las migraciones internas hacia Buenos Aires. Esto creaba cierta inquietud en los porteños que se sentían amos exclusivos de la ciudad. La xenofobia era explotada electoralmente por el tejedorismo.[12] “De esto a sentirse invadidos no había más que un paso. Se dio fácilmente, gracias a la propaganda tejedorista, que invocaba el recuerdo oportuno de las montoneras del año 20, de la revolución del 11 de septiembre y de Pavón. No obstante el régimen constitucional y la ‘ley de compromiso’, empezó a considerárselo a Avellaneda como a un intruso cuya presencia humillaba a la ciudad histórica y a removerse contra él los mismos sentimientos que habían inspirado la resistencia contra Urquiza. La voz de orden en los círculos tejedoristas y mitristas era la necesidad de un nuevo 11 de septiembre, ante la nueva tentativa de opresión que sufría Buenos Aires y que no debía de ningún modo consentir” (Palacio, 1954, II: 253).

 

Los “rifleros” de Tejedor: la confrontación electoral y armada

Al proclamarse la candidatura presidencial de Tejedor en junio de 1879, éste expresa su firme voluntad de oponerse a la “liga de gobernadores”, a la que consideraba constituida por “gobiernos electores” por su capacidad de manipular los procesos electorales e imponer los integrantes del Colegio Electoral. Al mismo tiempo, anuncia que luchará por la “libertad de sufragio” y que su provincia no aceptaría la imposición de ninguna candidatura “gubernativa” y que iniciaría la “resistencia”.[13] El Gobernador inició rápidamente diligencias para enfrentarse a la alianza de los mandatarios del Interior, inclusive armando sin reservas a la provincia. Declaraba proteger las “libertades públicas’’ contra la imposición del triunfo de Roca. Según la argumentación de los tejedoristas, era “el pueblo de Buenos Aires” el que se levantaba por legítimo derecho, más aún: cumpliendo su deber cívico. Para ello, en septiembre convocó a la Guardia Nacional de la Provincia de Buenos Aires a organizarse y la equipó sin economizar gastos y salvando obstáculos. Se fundaba en la Constitución provincial que autorizaba al gobernador “a reunir o movilizar la milicia, o parte de ella, en los casos en que la seguridad pública de la provincia lo exija, sin perjuicio de las atribuciones del gobierno nacional”. El reclutamiento implicaba la realización de los llamados “ejercicios doctrinales”.[14] El poderoso gobernador armaba a sus “rifleros” –esto es, a los milicianos porteños–, vigilantes, bomberos y guardiacárceles con fusiles y cañones comprados generosamente en el exterior.

Ante estos aprestos, en octubre de ese año el Gobierno Nacional –por la Ley 1012 del 7 de octubre de 1879– prohibió los ejercicios doctrinales de la Guardia Nacional durante la época de inscripción al registro cívico para sufragar y desde ocho meses antes de las elecciones de electores presidenciales, a realizarse en abril. Es decir que la prohibición regía inmediatamente, pero el gobernador ignoró la ley, desafiando al Gobierno Nacional. Buenos Aires se ponía así en pie de guerra. En noviembre abrió sus instalaciones en Palermo el Tiro Nacional, a donde miles de porteños asistían con armas propias a ejercitarse. “A principios del año 1880 la ciudad platense [Buenos Aires] vivía en pie de guerra, recorrida por cuerpos paramilitares a tambor batiente, con armas a la vista y encabezados por jefes veteranos: daba la impresión –rememoraría un testigo– de que el país se encontraba amenazado por un enemigo exterior… Como se anunciara para el 15 de febrero una concentración en el Tiro y posterior desfile en el centro, dos días antes un decreto presidencial prohibió la reunión de ciudadanos armados. La medida fue desacatada, y el Ejército Nacional estuvo a punto de combatir contra los voluntarios porteños en pleno recinto urbano. Eran frecuentes las reyertas entre soldados nacionales con elementos de los batallones provinciales de policías y guardiacárceles. La prensa porteña alentaba el levantamiento armado como protesta contra el ‘fraude y la violencia’ mediante las cuales sería entronizado Roca en la Presidencia” (Ruiz Moreno, 1986: 47).[15]

Tejedor trataba, infructuosamente, de revertir –incluso militarmente– las situaciones provinciales adversas a su candidatura, a pesar de lo cual llegó a afirmar petulantemente: “Tengo elementos sobrados para reproducir otro Pavón”. Hubo elecciones para diputados nacionales en febrero, para legisladores provinciales en marzo y para electores de presidente y vice en abril. En la provincia de Buenos Aires las tres elecciones dieron un amplio triunfo a los partidarios y aliados de Tejedor. Pero en abril, en la elección de electores, en el resto de las provincias –excepto Corrientes, dominada por el mitrismo– Roca logró con holgura el triunfo. Una semana después de esta última elección, el 18 de abril, la residencia del presidente Avellaneda fue tiroteada por los “rifleros” de Tejedor. La violencia crecía, muchos diputados nacionales eran insultados impunemente en la vía pública, “y se dio el caso que el diputado santiagueño Luis G. Pinto fuera agredido de hecho y luego se lo detuviera en el Departamento de Policía, sin respetarse sus inmunidades parlamentarias. El presidente Avellaneda declaraba carecer de jurisdicción para imponerse a la policía de la ciudad, que dependía del Gobierno de la Provincia” (Ruiz Moreno, 1986: 49).

El tejedorismo que, como resultado de las elecciones de marzo, dominaba la Legislatura, quiso tener también el control en la Cámara de Diputados de la Nación, ya que el Congreso Nacional, que tendría a su cargo el escrutinio del voto de los electores, sería el juez de la transparencia de las elecciones. Tejedor pretendía que el Congreso invalidara los comicios de los electores presidenciales. Si los diputados nacionales del Interior electos en febrero se incorporaban a dicha Cámara, Roca tendría mayoría en ella, y se descontaba que aprobaría la validez de los comicios de electores del 11 de abril. Para impedir la incorporación de esos diputados, Tejedor se juega el todo por el todo con sus “rifleros”: “Con motivo de la aprobación de diplomas en sesiones preparatorias, el 7 de mayo tuvo lugar una sesión de contornos extremos, pues habiéndose votado la incorporación de varios representantes del Interior, partidarios de Roca, al grito de mando del diputado correntino Rivera, los ‘rifleros’ del comandante Montaña que seguían el desarrollo del debate desde la galería alta apuntaron sus armas para dispararlas sobre los legisladores del Partido Autonomista. La zozobra fue superlativa: se exhibieron revólveres y cuando la sala iba a quedar envuelta en un tiroteo, el general Mitre pudo contener la agresión con un ‘¡No es tiempo todavía!’ dirigido a los exaltados partidarios de Tejedor, mientras los diputados roquistas se escabullían como podían. Se levantó la sesión y a la salida una muchedumbre injurió a los diputados partidarios del Gobierno Nacional (Ruiz Moreno, 1986: 50).[16] El ambiente de amenaza y pavor crecía ante la impunidad con que actuaban los “ciudadanos voluntarios” –los rifleros– que respondían al gobernador.

Finalmente, ante el fracaso, tanto de las gestiones de pacificación, como de la entrevista que se realiza entre Roca y Tejedor, el 2 de junio se producen los sucesos que llevarán al enfrentamiento armado, y que el porteñismo recordará como “la epopeya de 1880, porque es una página de gloria para Buenos Aires y sus hijos” (Gutiérrez, 1882). Contra la prohibición expresa del presidente de importar armas, 5.000 fusiles fueron desembarcados en el Riachuelo, bajo la custodia de milicianos porteños, y paseados victoriosamente por las calles, en franco desafío a Avellaneda. Ante la gravedad de los acontecimientos, el primer magistrado abandonó la ciudad, refugiándose en los cuarteles de Chacarita del Ejército de Línea –nacional y regular. Desde allí, al día siguiente, formuló una firme proclama denunciando y censurando la insurrección de Buenos Aires, situación en la que la había puesto Tejedor. Asimismo, manifestó que no retornaría a la ciudad mientras ésta permaneciera armada contra la Constitución. El 4 de junio de 1880 el Poder Ejecutivo Nacional fijaba su residencia en el pueblo de Belgrano, fuera de los límites de la ciudad de Buenos Aires. Ambas partes hicieron sus preparativos y desplazamientos militares. Luego de una contienda en la campaña –en Olivera, cerca de Mercedes– el 20 y 21 de junio se enfrentaron en sangrientos combates en Barracas, Puente Alsina y los Corrales –en los límites de la ciudad– que dejaron un saldo total de 3.000 bajas. El resultado final fue el triunfo del gobierno nacional sobre los revolucionarios.

 

Fortalecimiento del Estado Nacional: federalización y monopolio del uso de la fuerza

Derrotada militarme la Provincia de Buenos Aires, se inicia un período de dos meses y medio de urgentes negociaciones, no sólo entre las dos partes, sino también al interior de ellas, a fin de determinar el alcance de la victoria nacional y las condiciones para la pacificación. Poco después de iniciarse la contienda electoral por la presidencia, el tejedorismo había involucrado y movilizado a toda la provincia, centrando el conflicto en el decisivo asunto del rol del Estado Nacional y la autonomía de las provincias, y más específicamente de la de Buenos Aires. Ahora, con el desenlace armado a favor de la Nación, el foco se puso en la resolución de dos cuestiones: a) la fijación de la Capital Federal; b) el tema militar. Ambas estaban directamente relacionadas con aquel inicio de la contienda electoral.

Superadas las primeras disputas y negociaciones, el 24 de agosto el presidente Avellaneda envía al Congreso de la Nación un mensaje en el que propone establecer la Capital Federal en la ciudad de Buenos Aires. Propuesta que, victoria militar mediante, también satisface a Roca. El 21 de septiembre el Congreso sancionó la Ley 1.029 de Federalización, declarando capital de la República Argentina “al Municipio de la ciudad de Buenos Aires”. Avellaneda la promulga inmediatamente. El general Roca asume la Presidencia de la República el 12 de octubre, habiendo sido proclamado como tal por el Congreso de la Nación, al validar el escrutinio del Colegio Electoral de apenas dos días antes. El 26 de noviembre de ese mismo año, la Legislatura bonaerense cede por ley el territorio del Municipio de la ciudad de Buenos Aires, declarado Capital Federal por el Congreso de la Nación, a los efectos previstos en el artículo 3 de la Constitución Nacional. El 6 de diciembre el nuevo presidente Roca emite una proclama celebrando la instalación de la Capital Federal en la ciudad de Buenos Aires.

El desarrollo del conflicto –con la insurrección del Gobernador Tejedor al mando de la Guardia Nacional de la Provincia de Buenos Aires– evidenció la necesidad de consolidar el Estado Nacional, aún en formación, monopolizando el uso de la fuerza y quitando a las provincias cualquier autonomía al respecto. El Congreso sancionó el 18 de octubre la Ley 1.072 que estableció: “Queda prohibido a las autoridades de Provincia la formación de cuerpos militares bajo cualquier denominación que sean”.

Con la fijación de la capital se lograba completar, al menos formalmente, que la Nación Argentina adoptara para su gobierno “la forma federal” establecida en la Constitución. La cuestión había sido motivo de división de la sociedad entre unitarios y federales, entre Buenos Aires y el Interior, desde 1810. Ahora, el aparente triunfo del federalismo no era más que una fuerte asociación entre el sector triunfante de la oligarquía porteña con las del Interior, dando lugar, paradójicamente, a un gobierno centralizado. La llamada generación del 80 encuentra expedito el camino para su proyecto de país neocolonial y la consolidación del modelo económico agroexportador, en el que “el puerto” no podía dejar de ser la Capital.

 

La desfederalización de la ciudad de Buenos Aires

Si actualmente Rodríguez Larreta –como jefe de Gobierno porteño– viene agitando –desde hace bastante tiempo– el tema de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, es porque se encuentra en campaña electoral, tal como lo hizo en su momento Tejedor, con apoyo de cierta prensa y la propaganda política. Se trata de un “nuevo autonomismo”, pero con la misma pretensión histórica de hegemonía del porteñismo y la intención de representar políticamente al poder real del capital concentrado. Este último se opondrá siempre a cualquier gobierno local o nacional contrario a sus intereses y que no pueda dominar. La oligarquía siempre demandará autonomía y libertad frente al Estado, para incrementar su poder basado en el capital. Se metamorfosea según el momento. Así, históricamente, pudo apoyar u oponerse a la federalización de la ciudad de Buenos Aires, según conviniera a su proyecto hegemónico. Hoy, con el peronismo gobernando la Nación, quienes intentan representarla hacen la “pata ancha” en defensa de su autonomía y el “orden público”. En las últimas décadas venimos asistiendo un proceso de desfederalización de la ciudad de Buenos Aires que encuentra su punto de partida en la reforma constitucional de 1994 y que se reviste con el vocabulario de la democratización, la desconcentración del poder y la soberanía popular.

 

La Capital y los asuntos municipales

La Ley 1.029 de Federalización sancionada el 21 de septiembre de 1880 declaró “Capital de la República Argentina al Municipio de la ciudad de Buenos Aires bajo sus límites actuales”.[17] Al mismo tiempo, al ponerse en vigencia plena la Constitución Nacional en ese tema, quedaba claramente establecida la jurisdicción del gobierno federal –nacional– sobre la Capital. La Constitución de 1853 –y todas sus reformas hasta 1957, inclusive la Constitución de 1949– al referirse a las atribuciones del presidente de la Nación establece que “es el jefe inmediato y local de la Capital de la Confederación” (artículo 83, inciso 3, de la Constitución Nacional de 1853). El artículo no deja dudas respecto a que el presidente de la Nación es la máxima autoridad en los asuntos locales –los municipales–, entre otros.

Poco después de efectivizarse la federalización, el Congreso Nacional, haciendo uso de sus atribuciones constitucionales de “ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Confederación”, dictó la ley 1.129 que estableció el régimen municipal para Buenos Aires. Ante un conjunto de cuestionamientos realizados por el gobierno nacional, en octubre de 1882 fue dictada la ley 1.260 “sobre la Organización de la Municipalidad de la Capital”. Según el sistema organizativo establecido, el gobierno municipal estaba encabezado por un “intendente” que tenía todas las funciones ejecutivas y era designado por el presidente de la Nación –“jefe inmediato y local de la Capital”– con acuerdo del Senado de la Nación –representantes de los estados provinciales–, hecho que subraya el carácter federal del municipio. Las labores legislativas recaían en un Concejo Deliberante elegido por la población local. Más allá de distintas variantes que se introdujeron a través del tiempo, la lógica que subyace en “a quiénes corresponde elegir al gobierno municipal de la Capital” –al presidente con acuerdo de las provincias a través de los senadores, el intendente, y a los ciudadanos porteños, los concejales– se mantuvo hasta que, como consecuencia de la reforma constitucional de 1994, se estableció un nuevo régimen de gobierno para la ciudad de Buenos Aires, en tanto Capital Federal.

 

La reforma constitucional de 1994 y la autonomía de la ciudad

Como se sabe, la reforma surgió como consecuencia del “Pacto de Olivos”, un “toma y daca” entre Menem y Alfonsín, que estableció los acuerdos a los que se comprometieron el Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical.[18] La Ley 24.309 del 29 de diciembre de 1993 declaró la necesidad de la reforma de la Constitución Nacional, estableciendo su finalidad, sentido y alcance en su artículo 2, que explicita el “Núcleo de Coincidencias Básicas”, que consiste en los puntos relativos al ejercicio del poder y era un paquete cerrado que solo podía aceptarse o rechazarse en la Convención Constituyente. Esas “coincidencias básicas” aseguraron para Menem poder presentarse a su reelección, ya que se acordó que la reforma estableciera un mandato presidencial de cuatro años con una reelección, segunda vuelta electoral y elección directa del presidente y vice. Para Alfonsín, estas “coincidencias” abrieron la posibilidad de ampliar espacios de poder para la oposición –en ese momento, la principal era el radicalismo– promoviendo tres senadores por cada provincia y por la ciudad de Buenos Aires: dos por la mayoría y uno por la minoría, elegidos por voto popular directo; y la creación de la figura del jefe de Gabinete que suponía una atenuación del régimen presidencialista. También dentro de ese “núcleo” se incluyó un tema de especial interés del radicalismo, sobre el supuesto de que afectaba a un distrito en el que tenía importante fuerza electoral: “La elección directa del intendente y la reforma de la Ciudad de Buenos Aires”. En el detalle de este punto expresa: a) el pueblo de la ciudad de Buenos Aires elegirá directamente su jefe de gobierno; b) la ciudad de Buenos Aires será dotada de un status constitucional especial que le reconozca autonomía y facultades propias de legislación y jurisdicción; c) una regla especial garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación.[19] La ley que declara la necesidad de la reforma fue muy restrictiva en relación a los temas y los términos en que los convencionales constituyentes debían sesionar, a tal punto que algunos artículos parecen estar sancionados en la misma convocatoria.

Realizadas las elecciones de convencionales, la ciudadanía hizo pagar caro al radicalismo el haber acordado la reforma constitucional con el menemismo, ya que obtuvo una cantidad relativamente escasa de escaños, apenas 74 sobre 305. Pero, en virtud del Pacto de Olivos, estaba asegurado el Núcleo de Coincidencias Básicas, con la suma de los 137 constituyentes justicialistas-menemistas. Fue la elección en la que el Frente Grande quebró el bipartidismo al triunfar en la ciudad de Buenos Aires y en Neuquén, y saliendo segundo en la provincia de Buenos Aires, desplazando al tercer lugar a la Unión Cívica Radical en ese distrito. Se anticipaba lo que ocurriría a nivel nacional al año siguiente en la elección presidencial.[20]

La Constitución reformada introduce en su artículo 129 un nuevo marco institucional para la ciudad de Buenos Aires, en tanto Capital Federal. En primer lugar, establece que “la ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad”. Nótese que no es lo mismo decir que “tendrá un gobierno autónomo” que declarar a Buenos Aires una “Ciudad Autónoma”. ¿“Un gobierno autónomo” con respecto a qué o a quién? Claramente, con respecto al gobierno federal, ya que en todas las constituciones precedentes el “jefe inmediato y local de la Capital” era el presidente de la Nación, y por eso nombraba al intendente municipal con acuerdo del Senado. Ahora, el jefe de ese gobierno autónomo –lógicamente– será “elegido directamente por el pueblo de la ciudad”. Así también lo daba a entender el “Núcleo de Coincidencias Básicas” que en su punto f) se refería a la elección directa del intendente. Es decir, la Ciudad tendría “autonomía” para elegir un “jefe de gobierno”, no un “gobernador”, como es el poder ejecutivo de cualquier provincia. Desaparece, también, la atribución que tenían los estados provinciales al no intervenir más el Senado en la elección del intendente. Se desfederaliza la designación de las autoridades del gobierno de la ciudad, ahora autónomo.

En segundo lugar, el referido artículo determina que ese gobierno autónomo con sus facultades propias de legislación y jurisdicción no podrá menguar los intereses de la Nación o colisionar con ellos, por lo que “una ley garantizará los intereses del Estado Nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea Capital de la Nación”. Lo que es totalmente coherente con el hecho de que “las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la ciudad que se declare Capital de la república” –artículo 3 de la Constitución Nacional de 1860 y de todos los textos constitucionales posteriores– y con la memoria histórica de los conflictos entre la Nación y Buenos Aires por la fijación de la Capital Federal.

Finalmente, el artículo 129 dice: “el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones”. No se refiere a que dicten una Constitución, sino apenas un Estatuto Organizativo. La Constitución Nacional en su artículo 5 exige a cada provincia que dicte para sí una constitución,[21] pero la Capital Federal o la ciudad de Buenos Aires no es una provincia. Sí la Constitución le está concediendo un status intermedio entre un municipio y un Estado provincial. Puede reconocerse en el texto completo de la Constitución un conjunto de atribuciones en que la Ciudad, en tanto Capital Federal[22] –nunca citada como “autónoma”– es equiparada a las provincias, y en cuáles no. Porque, de no mencionarse, esa porción del territorio y sus habitantes podrían quedar excluidos de los derechos, por ejemplo, a elegir presidente o a tener representantes en el Congreso Nacional.[23]

Durante las sesiones de la Convención Nacional Constituyente, el tema del estatus constitucional de la ciudad de Buenos Aires fue muy discutido. Raúl Alfonsín, siendo convencional constituyente, sostenía la siguiente postura: “la ciudad de Buenos Aires no será una provincia en sentido estricto, ni tampoco un municipio, sino una ciudad-estado autónoma, asiento del gobierno federal”. Los gobernadores peronistas se oponían a asimilar las competencias de la ciudad de Buenos Aires a las de una provincia. Ante la imposibilidad de saldar el debate y la premura por tener una constitución que habilitara la reelección en 1995, se consensuó el escueto Artículo 129 que deriva muchos aspectos conflictivos del tema a leyes posteriores, o a la misma redacción del “Estatuto Organizativo”. Si se compara el contenido del artículo 129 con lo determinado en el “Núcleo de Coincidencias Básicas” de la convocatoria, se verá que el artículo no agrega casi nada.

 

La Ley Cafiero

Conocida así por haber sido Antonio Cafiero su principal promotor, se promulga la Ley 24.588 el 27 de noviembre de 1995. En cumplimiento del Artículo 129 de la Constitución, la ley procura garantizar “los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la República, para asegurar el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación”. La norma explicita una serie de limitaciones al futuro gobierno, algunas deducibles del texto constitucional. Se destacan a continuación las cuestiones más importantes para este ensayo: artículo 2: “Sin perjuicio de las competencias de los artículos siguientes, la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, y es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones”; artículo 6: “El Estado Nacional y la ciudad de Buenos Aires celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes”; artículo 7: “El Gobierno Nacional seguirá ejerciendo, en la ciudad de Buenos Aires, su competencia en materia de seguridad y protección de las personas y bienes. La Policía Federal Argentina continuará cumpliendo funciones de policía de seguridad y auxiliar de la justicia en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires, dependiendo orgánica y funcionalmente del Poder Ejecutivo Nacional. La ciudad de Buenos Aires podrá integrar el Consejo de Seguridad. No podrá crear organismos de seguridad sin autorización del Congreso de la Nación”; artículo 8: “La justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación. La ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributarias locales”.

 

¿Una nueva revolución del “autonomismo porteño”? El Estatuto Organizativo deviene en “Constitución” y el Gobierno Autónomo en “Ciudad Autónoma”

La Ley 24.620, promulgada el 28 de diciembre de 1995, también conocida como Ley Snopek, estableció en su Artículo 1: “Convócase a los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires a la elección de un jefe y vicejefe de Gobierno y de sesenta representantes que dictarán el Estatuto Organizativo de sus instituciones previsto por el artículo 129 de la Constitución Nacional. El Poder Ejecutivo nacional realizará la convocatoria y el acto eleccionario antes del 30 de junio de 1996”. La convocatoria es clara, refiere a “representantes” y no a “constituyentes”, para dictar un Estatuto Organizativo y no una Constitución. Asimismo, la Ley Snopek en todo su articulado menciona a la “Asamblea de representantes”, no a una convención constituyente. El artículo 9 de esta ley brindó una oportunidad a las y los representantes para despegarse del marco normativo establecido por la Constitución Nacional y el Congreso: “La Asamblea de representantes será juez último de la validez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros y se regirá por el reglamento interno con que se rigió la Asamblea Constituyente de 1994, sin perjuicio de la facultad de la Asamblea de modificarlo”. Es decir, la facultad otorgada para modificar su Reglamento permitió operar a las y los representantes “autonomistas”, integrantes en ese momento de la oposición política al gobierno nacional en manos del menemismo.

La Asamblea de representantes en su primera reunión y sesión preparatoria designó sus autoridades.[24] En esa reunión los representantes utilizaron términos disímiles, ambiguos y hasta contrarios a los de la convocatoria. Se hablaba, indistintamente, de “Asamblea de representantes”, “Convención Estatuyente” o “Constituyente”, de “Estatuto Organizativo” o “Constitución”, de “Ciudad Autónoma de Buenos” o de “Municipalidad que el nuevo Estado va a sustituir”. Poco había de los términos empleados en el artículo 129 de la Constitución Nacional, en la Ley Cafiero, en la Ley Snopek y en el Decreto 50/96 que convocó a la elección de representantes.[25] La propia presidenta de la Asamblea anticipaba la orientación que se tomaría, al expresar: “Quiero saludar muy especialmente al doctor Fernando de la Rúa, jefe de Gobierno electo de la futura Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.

En la segunda reunión se hace evidente el trabajo político entre los bloques. Desde el comienzo, las y los 40 convencionales que conformaban las bancadas de partidos que eran de oposición al Gobierno Nacional –Justicialista– cuestionaron las leyes Cafiero y Snopek por considerarlas limitativas, y reafirmaban el carácter soberano de la Asamblea. Se aprobó el Reglamento de la Asamblea, en que ésta se autodesignó como Convención Constituyente.[26] Luego, por iniciativa conjunta de los bloques del Frepaso, la Unión Cívica Radical y Nueva Dirigencia, se trató acerca de la “Autonomía de la Asamblea Constituyente”, se revisaron las limitaciones fijadas por Ley Cafiero y la Ley Snopek y se reivindicó la plena autonomía que –según su interpretación– establece el artículo 129 de la Constitución Nacional. Así, se aprobó la Resolución 2, que dispone: “Artículo 1. Declarar que esta Asamblea Constituyente no conoce otros límites para su labor que no sean los que surgen de la Constitución Nacional (artículo 129 y concordantes). Artículo 2. Rechazar por inconstitucional las limitaciones impuestas a la plena autonomía de la Ciudad de Buenos Aires por las Leyes 24.588 y 24.620 en cuanto impongan restricciones al régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción establecidas en la Constitución Nacional.[27] Artículo 3. Reivindicar la facultad de esta Asamblea Constituyente para fijar los modos y plazos de la convocatoria a elecciones legislativas de la Ciudad de Buenos Aires. Artículo 4. Dirigirse al Congreso de la Nación solicitando la urgente modificación de la Ley 24.588 de garantía de los intereses del Estado Nacional, a fin de garantizar a la Ciudad de Buenos Aires la plena autonomía que establece el artículo 129 de la Constitución Nacional”. Estas decisiones provocaron la reacción del bloque justicialista. En el debate de la iniciativa, el convencional –y simultáneamente vicepresidente de la Nación– Carlos Ruckauf la juzgó inconstitucional, ya que iba, incluso, más allá de lo previsto en la Constitución de 1994. También se planteaba la transgresión normativa que la Constitución local provocaría de las diferentes leyes que resguardan los intereses del Estado nacional en el territorio federal –es decir, lo que la federalización de 1880 quiso resguardar. Asimismo, se defendía la jerarquía superior que posee, como norma federal, la ley constitucional “Cafiero” –en tanto ejercicio del poder constituyente delegado por la Constitución al Congreso Nacional. Se expresaba así la discrepancia del Gobierno Nacional ante la aspiración de total autonomía que amenazaba llegar a una disputa judicial y que, aunque admisible, nunca llegó a concretarse, quizás por la decisión de respetar el Pacto de Olivos.

El PJ, en minoría, no pudo impedir que los bloques del Frepaso, UCR y Nueva Dirigencia avanzaran para sortear los límites a la autonomía plena. De esa forma quedaron consagrados varios artículos que otorgan un poder mayor para la Ciudad. Así, se votó a favor de que el jefe de Gobierno discutiese con el Gobierno Nacional la coparticipación, el manejo de la policía, del puerto y de los juegos de azar. A pesar de las discrepancias y oposiciones del justicialismo en muchos artículos, casi la totalidad del texto constitucional terminó aprobándose por unanimidad. La Convención Constituyente concluyó su cometido el 1 de octubre de 1996, aprobando el texto definitivo con el título de “Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.[28]

Se floreaba el recinto con el orgullo autonomista, similar en algún grado al mítico triunfo de la “Revolución del 11 de septiembre” o a “la epopeya de 1880”, ambos sucesos considerados páginas de gloria para la ciudad de Buenos Aires por el porteñismo a ultranza. Los constituyentes expresaban en el artículo 6 del texto aprobado: “Las autoridades constituidas tienen mandato expreso, permanente e irrenunciable del Pueblo de la Ciudad, para que en su nombre y representación agoten en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la Constitución Nacional”.[29]

Establecida la autonomía, el distrito adquiere un doble carácter, federal y autónomo, al mismo tiempo. ¿Acaso un estatus superior a la calidad de “Capital Federal de la República”? También deja instalado el interrogante de qué pasaría con la Ciudad de Buenos Aires ante un supuesto traslado de la capital federal a otra ciudad. ¿Debería mantener su autonomía, o debería reintegrarse a la provincia de Buenos Aires, atendiendo a los derechos históricos que le corresponden por la cesión que hizo en 1880 para que la ciudad fuera Capital de la Nación?

 

El traspaso de la Justicia Nacional ordinaria a la Ciudad de Buenos Aires, su estatus y la corte macrista

Se encuentra en curso el traspaso de la Justicia Nacional ordinaria al ámbito del Poder Judicial local. El proceso de transferencia ha sido objeto de numerosas incidencias judiciales y continúa hasta la actualidad, con exigencias de concreción integral por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. El Artículo 129 de la Constitución Nacional señala que “la ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción”. Nótese que el texto dice “jurisdicción” y no “administración de justicia”, como es el poder no delegado por las provincias a la Nación y que la Constitución reconoce en las provincias como preexistente a la conformación de la Nación (artículos 5 y 121).[30] No es, obviamente, el caso de la Ciudad, donde la Nación preexiste a su gobierno autónomo. Por eso, la Ley Cafiero en su artículo 2, establece: “la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires”. Aunque la Constitución Nacional equipara a la Ciudad con las provincias en varios artículos, ella no es una provincia y nunca queda subsumida en el término “provincia” del texto constitucional.

Como es indudable que el término “jurisdicción” no puede entenderse como “administración de justicia”, la Ley Cafiero determinó que la justicia nacional ordinaria de la Ciudad continúe a cargo del Poder Judicial de la Nación y precisó que las facultades de administración de justicia de la Ciudad estarían limitadas a las materias típicamente municipales –de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributarias locales. Como la Constitución porteña nunca fue cuestionada ante los tribunales por ser contraria a la Constitución Nacional y las leyes dictadas por el Congreso de la Nación, las instituciones locales entraron en vigencia y, por lo tanto, también la obligación de organizar sus instituciones judiciales. Así, por mandato de la Constitución local, el jefe de Gobierno debió empezar a negociar con el Gobierno Nacional la trasferencia de la justicia nacional ordinaria –referida a delitos comunes, no delitos federales– al ámbito de la Ciudad.[31] Negociaciones que también encontraban fundamento en el artículo 6 de la Ley Cafiero: “El Estado Nacional y la ciudad de Buenos Aires celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes”.

El primer convenio de transferencia progresiva de competencias penales de la Justicia Nacional al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se firmó el 7 de diciembre de 2000, entre dos importantes artífices de la Constitución porteña, el expresidente de la Nación, Fernando de la Rúa, y el exjefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Aníbal Ibarra. Fue aprobado por la ley 25.752, sancionada por el Congreso de la Nación el 2 de julio de 2003. A este convenio le sucederán otros.[32]

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha venido ratificando en innumerables fallos la autonomía jurisdiccional plena de la CABA, asimilándola a una provincia, a veces con dudosos fundamentos. Se ha intensificado en los últimos tiempos la exigencia de la Corte para que las competencias de la justicia nacional ordinaria sean transferidas a la CABA. Sostiene que, pese a los años transcurridos, el Estado Nacional y la CABA han avanzado mínimamente en esa transferencia. En consecuencia, para la Corte, a raíz de este “inmovilismo” injustificado, la CABA permanece con sus instituciones inconclusas, detenta un poder ejecutivo y una legislatura, pero no tiene un poder judicial completo propio.

Como es manifiesto, desde hace unos años la Corte viene jugando políticamente a través de sus fallos a favor del macrismo y sus socios del poder económico y mediático. En el reciente caso del Gobierno de la Ciudad contra el Estado Nacional sobre “acción declarativa de inconstitucionalidad”, en un fallo muy revelador del “trabajo en equipo”, la Corte Suprema de Justicia en 2021 dictaminó a favor del Gobierno porteño en su demanda contra el DNU del presidente Alberto Fernández que suspendió las clases presenciales por razones de salud pública, y así respaldó la autonomía de la Ciudad para definir sobre la educación. La jurisdicción que tiene la Ciudad sobre la educación no es discutible: ya estaba municipalizada con anterioridad a su Constitución de 1996. La clave del fallo es que, modificando la jurisprudencia de la Corte, la macrista reconoce la competencia originaria y exclusiva del máximo Tribunal –es decir, que se reconoce como tribunal de instancia única–[33] para dictaminar en cuestiones de autonomía de la Capital Federal, igualándola de esta manera con una provincia, ya que esa competencia de la Corte está facultada para todas las causas en que alguna provincia fuese parte, de acuerdo con el artículo 117 de la Constitución Nacional.[34] La resolución fue unánime con cuatro votos, ya que la quinta miembro del máximo Tribunal, Elena Highton de Nolasco, se abstuvo de expedirse porque había tenido varios antecedentes de no reconocer la competencia originaria de la Corte para dictaminar en cuestiones de autonomía de la Ciudad, ya que no es una provincia, y la Constitución Nacional sólo reconoce esa atribución para el caso de que alguna provincia fuera parte. En disidencia, en un fallo anterior del 4 de abril de 2019, la jueza afirmó que la Corte hace tiempo resolvió que la Ciudad de Buenos Aires tiene un estatus distinto al de las provincias y que, por lo tanto, no tiene el derecho de acceder a la competencia originaria de la Corte Suprema, porque la Constitución solo les reconoce ese derecho a las provincias. Sostuvo que esta doctrina se encuentra fuertemente consolidada a través de innumerables precedentes del Tribunal, sin que se advierta en la actualidad ningún cambio en nuestra realidad constitucional que justifique su abandono.

 

Los “rifleros” de la ciudad de Buenos Aires y el empoderamiento del jefe de Gobierno

Al ser elegido en 2007 como jefe de Gobierno porteño, Mauricio Macri insistió en que la Ciudad de Buenos Aires debía contar con su propia fuerza policial como forma de solucionar el “problema de la inseguridad”. El presidente Néstor Kirchner dio vía libre al Congreso de la Nación para que tratase la reforma de la Ley Cafiero en cuanto a la seguridad, pero no así la cesión de la estructura, ni los fondos de la Policía Federal Argentina (PFA).[35] Antes de asumir Macri su cargo, hubo acuerdo para modificar la Ley Cafiero y, por Ley 26.288, promulgada el 6 de septiembre de 2007, fue sustituido el artículo 7, posibilitando la creación de la fuerza de seguridad de la Ciudad. El nuevo texto estableció que: “El Gobierno nacional ejercerá en la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la República, sus funciones y facultades en materia de seguridad con la extensión necesaria para asegurar la efectiva vigencia de las normas federales. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ejercerá las funciones y facultades de seguridad en todas las materias no federales. El Gobierno nacional las seguirá ejerciendo hasta tanto aquel ejercicio sea efectivamente asumido por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”. Sin embargo, si bien hubo transferencia de competencias, la Ley no estableció ninguna reasignación de recursos. El 28 de octubre de 2008, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires sancionó la Ley 2.894 de Seguridad Pública, que creaba la Policía Metropolitana.[36]

En diciembre de 2015 Mauricio Macri asumió como presidente de la Nación y Horacio Rodríguez Larreta como jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, ambos pertenecientes a la Alianza Cambiemos. Este escenario habilitó la conformación de la tan anhelada Policía de la Ciudad. El 5 de enero de 2016 suscriben el “Convenio de transferencia progresiva de facultades y funciones de seguridad en todas las materias no federales” ejercidas en la CABA. El 18 de enero de ese año se aprueba el convenio por Resolución 298 de la Legislatura de la Ciudad. El cambio de signo político en el Gobierno Nacional hizo posible el Convenio, luego de años de discusiones entre el macrismo y el kirchnerismo sobre si ese traspaso debía ser con o sin los fondos. Ahora, el Convenio implicaba un inmenso traspaso de recursos hacia la jurisdicción más rica del país: el presupuesto para gastos de funcionamiento y sueldos, y el traspaso de unos 19.000 policías federales, bienes muebles e inmuebles que incluyen 54 comisarías. Se trató de un hecho histórico para el porteñismo macrista, ya que no sólo se transfirieron recursos, sino que, esencialmente, el Convenio encierra una redefinición institucional en el ejercicio del poder que empodera al jefe de Gobierno de la CABA, que ahora dispone de una poderosa fuerza policial bajo su comando: los “rifleros de Larreta”.

La actuación de esta fuerza ha venido poniendo de manifiesto las directivas políticas de quien la conduce. La doble vara con la que interviene –u omite intervenir– frente a hechos que afectan el “orden público” queda teñida del color político de quien depende: el amarillo. Opera de forma violenta, “metiendo palo”, tirando gas lacrimógeno y gas pimienta contra las seguidoras y los seguidores de la vicepresidenta, que se manifestaban pacíficamente en el barrio de la Recoleta. O cuando los movimientos sociales manifiestan en la 9 de Julio. En las últimas semanas, intimidando a estudiantes y padres y madres de escuelas tomadas en reclamo de diálogo con las autoridades educativas de la Ciudad. No interviene y observa pasivamente cuando manifestantes antikirchneristas agreden a periodistas de medios de comunicación perseguidos por el macrismo. En cambio, se comporta respetuosa de la “libertad de expresión” y del derecho a manifestarse, sin dispersar a nadie, cuando en plena pandemia salieron personas a la calle contra la “cuarentena”, vulnerando las necesarias normas de salud pública; o cuando se intentó tomar por asalto la Casa Rosada y colocaron mortajas con las caras de Alberto, Cristina y Estela de Carlotto, entre otros; o cuando le desean a Cristina la horca, y a ella y a sus partidarios les declaran la muerte en la guillotina, la cárcel o el destierro; cuando se lanzan antorchas encendidas sobre la Casa Rosada; o cuando grupos agresivos, con sus altavoces y gritos, se manifiestan en cualquier horario frente a la casa de Cristina o del Instituto Patria. Ni qué decir cuando demora su intervención ante quienes apedrearon el despacho de la vicepresidenta de la Nación en el Senado.

 

El federalismo otra vez en riesgo

En sincronía con Larreta, el mismo día que la Legislatura de la Ciudad aprueba el Convenio (18-1-2016), Macri lo complementa con el Decreto 194/2016 que eleva el porcentaje que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires recibe de la Nación en el marco de la Coparticipación Federal de Recursos Fiscales.[37] Lo hace sin que el Decreto fundamente la decisión, ni el destino de esos fondos. Por otra parte, Macri elude la obligación constitucional de someter a tratamiento parlamentario el acuerdo de traspaso y los recursos comprometidos, constituyendo una verdadera violación al federalismo. El porcentaje pasa del 1,4% al 3,75% –luego ajustado a 3,50% por el llamado Consenso Fiscal 2017.[38] Se determina así un nuevo monto de recursos fiscales coparticipables que automática y permanentemente se debían transferir a la CABA,[39] de manera unilateral, caprichosa e injustificada. Como no se indicaba la finalidad de la transferencia, no existen cálculos o estimaciones para determinar esa masa de recursos, todo lo cual expresa la irregularidad con que se llevaron a cabo las medidas. Siendo el incremento marcadamente excesivo, la decisión causó una generalizada indignación y escándalo, porque tenía una clara motivación política que beneficiaba, ventajosamente, al distrito cuna del macrismo.[40] Recién un mes después, probablemente por el escándalo producido, por el Decreto 399/16, se indicaría que tales recursos serían destinados a atender las funciones de seguridad pública en todas las materias no federales allí ejercidas, tras la celebración del Convenio entre la Nación y la Ciudad sobre el particular.

Como resultado del Convenio y la ampliación de fondos que cedía la Nación de su porcentual en recursos fiscales coparticipables, se creó la Policía de la Ciudad de Buenos Aires, que implicó la fusión entre la Policía Metropolitana y la Policía Federal transferida.[41] En los debates legislativos y las disputas públicas acerca de la necesidad de una “policía propia”, los autonomistas insistían en la posibilidad que se abría de una policía diferente de lo que históricamente había significado la actuación de la Policía Federal en la Ciudad. Pero, así como la Policía Metropolitana no había comportado nada nuevo, su fusión con la Federal en la Ciudad significa la prolongación de las prácticas policiales tradicionales, muchas veces funestas: violentas, autoritarias, arbitrarias e ilegales. La transferencia, no sólo puso en movimiento la estructuración de la fuerza policial local, sino que también inició un proceso de redefinición de la Policía Federal en su estructura institucional y función política, debido a la magnitud de su reducción. Efectivamente, la Policía Federal, reducida a su mínima expresión, plantea el interrogante de hasta qué punto quedó en condiciones de asegurar la función de seguridad en materia federal dependiente del Gobierno Nacional,[42] garantizando “los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la República, para asegurar el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación” (artículo 129 de la Constitución Nacional).

Apenas Alberto Fernández asume la Presidencia de la Nación, en los primeros meses de 2020 deja trascender públicamente –y se lo hace saber personalmente a Rodríguez Larreta, con quien empieza a tener algunas conversaciones– su intención de modificar la cuota de la coparticipación federal de la CABA que por decreto decidió Mauricio Macri, entendiendo que el incremento fue excesivo e infundado. Luego del reclamo salarial de policías bonaerenses que llegaron a rodear la residencia presidencial de Olivos, en septiembre de ese año, el presidente comunicó que corregiría el excedente que recibió la Ciudad de la coparticipación federal y que establecería un fondo para auxiliar a la provincia de Buenos Aires a solventar los aumentos salariales de la policía provincial. Así, el presidente por Decreto 735 del 9 de septiembre de 2020 estableció la creación un “Fondo para el Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires”. Como el Convenio de transferencia aún no se encontraba ratificado por una ley nacional, el decreto prevé dos etapas a los fines de configurar el nuevo coeficiente que le corresponde a la CABA: a) hasta tanto se sancione la ley en cuestión, un coeficiente equivalente al 2,32% sobre el monto total recaudado por los gravámenes coparticipables; es decir, se los reduce en un 1,18%; b) luego de su sanción, pasa a ubicarse en el 1,4%. A su vez, el Fondo que se crea se constituirá con los recursos que resulten de la adecuación de la participación que le corresponde a la CABA. Como el decreto conllevaba a que el Congreso Nacional ratificara la transferencia de las facultades y funciones de seguridad en todas las materias no federales ejercidas en la CABA –establecidas en el Convenio entre Nación y CABA de enero de 2016 firmado entre Macri y Larreta– y los montos a reasignar, poco después de incrementada la disputa con la Ciudad, el Poder Ejecutivo Nacional giró al Congreso un proyecto de ley al respecto.

El conflicto con el gobierno porteño fue en aumento e inmediatamente Horacio Rodríguez Larreta recurrió a la Corte Suprema con un amparo y reclamó la “inconstitucionalidad” del decreto de Alberto Fernández. Su estrategia judicial, basada en el “trabajo en equipo” con la Corte que intentaba frenar la aplicación del Decreto, quedó complicada con el proyecto de ley que el Ejecutivo Nacional envió al Congreso. Para la aprobación de la ley, el oficialismo necesitaba negociar en Diputados, ya que los votos en Senado –las provincias– estaban garantizados. A cambio de los votos necesarios, el oficialismo aceptó la modificación del proyecto propuesta por diputados del bloque de Córdoba Federal –que responden al gobernador Juan Schiaretti. Así, se fijó como condición que la cifra se consensuara entre las partes y que no se estableciera en el texto, y mientras tanto la Nación periódica y automáticamente hiciera las transferencias según el cálculo propio. El 10 de diciembre de 2020 se sancionó la Ley 27.606 que aprobó el Convenio de Transferencia de enero de 2016 y establece que el gasto anual que demande la transferencia será acordado en forma bilateral por el Poder Ejecutivo nacional y el Gobierno de la CABA en un plazo de 60 días corridos. También dispone que hasta la entrada en vigencia del acuerdo se transferirían en forma mensual y automática a la CABA 24.500 millones de pesos a cuenta del monto que finalmente se acuerde, suma será actualizada trimestralmente conforme a un índice fijado en la Ley.

Rodríguez Larreta desconoce la Ley aprobada por el Congreso Nacional, interponiendo una “acción declarativa de inconstitucionalidad” hasta tanto la Corte defina su planteo, apostando a poder capitalizar políticamente el enfrentamiento con el gobierno nacional. La Corte ofició como una instancia de mediación y otorgó un plazo, luego prorrogado, para que las partes negocien, a través de audiencias conciliatorias, el monto de los fondos del traspaso de la Policía Federal a la órbita porteña. La negociación y la controversia de fondo siguen aún sin resolverse.

En el marco de la disputa, el Gobierno Nacional citó a las provincias y logró que se sumen a su criterio, para lo cual los gobernadores y las gobernadoras dispusieron enviar la nota con su postura al máximo órgano judicial y presentarse en el pleito como amicus curiae –amigo del Tribunal. A fines de marzo de 2022, el Gobierno Nacional entregó la nota a la Corte Suprema de Justicia con el planteo consensuado por los gobiernos provinciales[43] sobre los fondos que Mauricio Macri estableció para la CABA a fin de financiar el traspaso de la policía al distrito. En ella, los mandatarios provinciales sostuvieron que “se violaron los principios de equidad, solidaridad e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” y manifestaron que por decisión del expresidente Mauricio Macri “la Ciudad vio incrementada en forma desmesurada la distribución de recursos por la participación que recibe de la Nación”. Los gobernadores terminan su nota expresando que “resulta indudable que si la Corte Suprema convalidara, ya sea con el dictado de una medida cautelar o al momento de decidir sobre el fondo de la cuestión, el aumento de la participación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dispuesto durante la gestión de Mauricio Macri en forma discrecional, injustificada y contrario a lo previsto por la Constitución Nacional, estaría sentando un precedente de graves consecuencias para el federalismo y consolidando un paradigma de desigualdad que desde el 10 de diciembre de 2019 se intenta revertir con el accionar coordinado entre los gobiernos provinciales y nacional. Es por ello que quienes suscribimos la presente solicitamos a los señores ministros que al momento de resolver tengan en consideración los argumentos reseñados precedentemente, coadyuvando a la construcción de un federalismo justo y equitativo”.

 

Epílogo: ¿nuevamente huéspedes?

Nuestro federalismo tiene todavía muchas deudas: entre otras, las que se manifiestan en la desequilibrada estructura urbano-regional, históricamente resultante del proceso acumulativo de inversión en el tiempo realizado por los decisores pertenecientes a las estructuras de poder dominantes, nativas o internacionales. Su consecuencia es nuestra estructura socioeconómica desigual e injusta. El Estado, el nacional en especial, es quien puede corregir esos desequilibrios a través de la inversión pública y también con un sistema de distribución de la coparticipación fiscal más equitativo.

Con el proceso de desfederalización de la Ciudad de Buenos Aires, hoy las autoridades nacionales parecen, nuevamente, ser huéspedes en la Capital Federal, y “los intereses del Estado Nacional” –amparados por el artículo 129 de la Constitución en ese territorio que debió tener simplemente un gobierno municipal autónomo– no están debidamente garantizados. Ese proceso de desfederalización ha venido sucediendo casi inadvertidamente desde la reforma constitucional de 1994, pero se hace evidente toda vez que son fuerzas políticas antagónicas las que gobiernan Nación y Ciudad.

Cuando Cristina Fernández de Kirchner señala que “los rifleros de Larreta” son “una policía política [que] se ha apoderado de la seguridad de las calles” y que hay que repensar el tema de la Ciudad de Buenos Aires y cuál es el rol del Gobierno Federal en ella, no lo dice como consecuencia del impacto emocional que le ha provocado el intento de magnicidio que ha sufrido: lo está planteando con la racionalidad de una estadista que comprende la enorme gravedad institucional del tema. Es una cuestión que no puede depender de la buena voluntad, ni de la coordinación de los ministros de Seguridad de la Nación y de la Ciudad.

Los que promovieron la federalización de Buenos Aires en 1880, teniendo en cuenta los antecedentes históricos, pensaban que la Nación debía tener una Capital y que el Gobierno Federal debía ejercer en ella jurisdicción exclusiva. Hoy, con la experiencia de la “ciudad-Estado” iniciada en 1996 y los conflictos derivados, podríamos –retomando la famosa frase de Avellaneda[44]– decir que sería peligroso que hubiera un poder jurisdiccional dentro de la organización jurídica de la Nación superior a la Nación misma. Revisar el proceso de desfederalización de la Ciudad de Buenos Aires sería una contribución para la consolidación de un país más federal, justo y equitativo.

 

Referencias

Avellaneda N (1910): Escritos y discursos. Buenos Aires, Compañía Sudamericana de Billetes de Banco.

Gutiérrez E (1882): La muerte de Buenos Aires. Epopeya de 1880. Buenos Aires, Imprenta de la Patria Argentina.

Palacio E (1954): Historia de la Argentina. Buenos Aires, Peña Lillo.

Rosa JM (1974): Historia Argentina. Tomo VIII: El régimen, 1878-1895. Buenos Aires, Oriente.

Ruiz Moreno IJ (1986): La federalización de Buenos Aires. Buenos Aires, Hyspamérica.

Sábato H (2012): Historia de la Argentina, 1852-1890. Buenos Aires, Siglo XXI.

Sillone JO (2012): Guardia Nacional de Buenos Aires. www.cefadigital.edu.ar.

Yofre F (1928): El Congreso de Belgrano. Buenos Aires, Lajouane.

Batallón de rifleros (1880), foto tomada en la esquina de las actuales Avenida Córdoba y Azcuénaga de Buenos Aires. Policía de la Ciudad en el operativo realizado el 27-8-2022 en las inmediaciones de la casa de Cristina Fernández de Kirchner.

 

Notas

[1] Lógicamente, se toma como punto de partida del análisis del proceso de federalización de la ciudad de Buenos Aires al intento organizativo de la Nación que perduró en el tiempo: el que se inició en 1853. Excede a este ensayo considerar los antecedentes a este año, aunque vale la pena un breve racconto. Desde 1810 transcurrieron 43 años de disputas políticas y guerras civiles para logar la organización nacional. Desde mayo de 1810 se empiezan a configurar dos partidos. Por un lado, el del centralismo –anclado en Buenos Aires, ciudad-puerto heredera del título de Capital del Virreinato– que luego se llamará unitario, y que durante diez años se expresa en el Triunvirato y el Directorio. Por otro lado, el del federalismo que promueve Artigas, conformando la Liga de los Pueblos Libres. La Constitución unitaria de 1819 lleva a la primera batalla de Cepeda y a la caída del régimen directorial, e inaugura –en 1820 y hasta 1853– la etapa de las “autonomías provinciales”. Esta larga etapa fundamenta que los estados provinciales son preexistentes al Estado Nacional. Pronto, otro intento también fallido: la Constitución unitaria de 1826 con Rivadavia presidente, declarando un extenso territorio de la Provincia de Buenos Aires como Capital Federal. Suceden los Pactos de Pilar (1820), del Cuadrilátero (1822) y Federal (1831) que reafirman la voluntad de una organización federal del país. Luego, el largo período rosista que transita entre los combates por la soberanía de una nación sin constitución y las guerras sangrientas entre los dos partidos por la hegemonía.

[2] Firmado el 31 de mayo de 1852 por las once provincias argentinas presentes. De las catorce provincias argentinas existentes, el Acuerdo fue ratificado por trece. La de Buenos Aires, que lo había firmado, terminó rechazándolo.

[3] Entre otros argumentos, el porteñismo cuestionaba las potestades otorgadas al director provisorio (Urquiza) y la representación igualitaria en el congreso constituyente. También era conflictivo el artículo 19 del Acuerdo, que establecía: “Para sufragar los gastos que demande la administración de los negocios nacionales declarados en este Acuerdo, las provincias concurrirán proporcionalmente con el producto de sus aduanas exteriores hasta la instalación de las autoridades constitucionales”. Buenos Aires puso fuertes reparos a este punto, ya que por la proporcionalidad aludida sería la provincia que más aportaría.

[4] Encabezada en la parte civil por Valentín Alsina y en la parte militar por el general José María Pirán.

[5] Materializada en la Constitución del Estado de Buenos Aires de abril de 1854, en cuyo artículo 1 se establece: “Buenos Aires es un Estado con el libre ejercicio de su soberanía interior y exterior, mientras no la delegue expresamente en un gobierno federal”.

[6] Luego de los violentos acontecimientos políticos ocurridos en 1858 en la provincia de San Juan y que culminaron en el asesinato del urquicista Nazario Benavídez, causando gran indignación en todo el país, el gobierno de la Confederación condenó el crimen y acusó al Estado independiente de Buenos Aires de haberlo instigado. La intervención federal de la provincia cuyana, disolviendo la Legislatura y designando gobernador, agravó la tensión que condujo al enfrentamiento bélico entre las fuerzas de la Confederación, al mando de Urquiza, y del ejército de Buenos Aires, comandado por Mitre.

[7] Nuevamente, sucesos políticos de gravedad en la provincia de San Juan, con clara influencia del porteñismo del Partido Liberal –que involucran al gobernador Mitre y a su ministro Sarmiento– llevarán a la guerra. Se produce el asesinato del gobernador Virasoro y los revolucionarios nombran gobernador a Aberastain –amigo íntimo de Sarmiento. La revolución termina derrotada militarmente por el ejército confederado de Juan Saá, y Aberastain es fusilado. El conflicto armado entre el gobierno de la Confederación y el de Buenos Aires parece inevitable. En una nueva provocación –cuando debían incorporarse al Congreso por primera vez después de la reunificación bajo la Constitución reformada de 1860– los diputados por Buenos Aires son elegidos de acuerdo a la ley provincial, en contra de los establecido por el artículo 37 de la Constitución de la Nación. Por esta razón, los diplomas de los diputados bonaerenses son rechazados. Inmediatamente, los ejércitos son movilizados para llegar al enfrentamiento.

[8] Fuerza política fundada ese año que se mantendría 42 años en el poder, sin ninguna alternancia. Cuando Avellaneda, siendo candidato, anunció su creación, subrayó que el PAN estaría por encima de todo espíritu localista y comprendería a todas las provincias. El autonomismo de Buenos Aires, liderado por Adolfo Alsina, se convertía en nacional.

[9] Una de ellas, la formación del Partido Republicano liderado por Aristóbulo Del Vale y Leandro Alem.

[10] Es decir, unos 350.000 kilómetros cuadrados, más que la suma de las superficies de las actuales provincias de Buenos Aires y Misiones.

[11] Valga la analogía: en noviembre de 2015, pocos días antes de asumir como ministro de Economía de Macri, Alfonso Prat-Gay reeditaba una postura similar cuando expresó: “Cada diez años nos dejamos cooptar por un caudillo que viene del norte, del sur, no importa de dónde viene, pero de provincias de muy pocos habitantes, con un currículum prácticamente desconocido. (…) No vaya a ser que en 2020 estemos hablando de Fulano de Tal, que vino, no sé, de Santiago del Estero, que no lo conocíamos, apareció de la nada y resulta que se quedó con todo el poder”.

[12] Hoy, el mismo comportamiento xenofóbico se manifiesta en el porteñismo que se siente “invadido” por los habitantes del conurbano que vienen a la Ciudad para hacer uso de los servicios de salud o educación que “ellos financian con sus impuestos”.

[13] Hilda Sábato (2012: 278) destaca: “en consonancia con la tradición revolucionaria de levantarse contra el poder despótico, el gobernador Tejedor se preparó para resistir”. Tejedor y sus seguidores utilizaban el término “resistencia”, no el de “revolución”, aunque en verdad se trataba de esto.

[14] A partir de Caseros empiezan a denominarse como “Guardia Nacional” a las tradicionales milicias que desde la época colonial fueron organizaciones populares que se preparaban para la defensa. No eran permanentes, pero cumplían su misión militar como cuerpos auxiliares del ejército regular. Los “ejercicios doctrinales” eran “la forma de educación e instrucción de los jóvenes combatientes en técnicas de combate, además de su preparación para las paradas y desfiles militares para rendir honores a las autoridades y celebrar de esa manera las conmemoraciones de la sociedad. La mayoría de estas actividades se realizaban en las plazas públicas, constituyendo una atracción social” (Sillone, 2012).

[15] Por su parte, así relata ese 15 de febrero Eduardo Gutiérrez, fanático porteñista, en su libro La muerte de Buenos Aires. Epopeya de 1880 (1882): “He aquí una fecha que Buenos Aires no borrará nunca de su memoria. ¡Fue en ese día memorable que todos sus hijos, sin distinción de edades ni sexos, ofrecieron el espectáculo más grandioso y la manifestación más imponente que haya presenciado jamás pueblo libre! Buenos Aires unido y compacto, uno e indivisible, con el semblante de sus hijos irradiando entusiasmo, santo amor a la patria y a sus instituciones, se presentaba resuelto a morir o a vencer, por sus libertades y sus leyes amenazadas de muerte. (…) La imponente manifestación se puso en marcha bajo la aclamación del pueblo que llenaba las calles. El gobierno mandaba a desarmar al pueblo, y el pueblo se paseaba en las calles haciendo brillar sus bayonetas. (…) Era el pueblo de Buenos Aires que se había lanzado a las calles, amenazador y terrible para protestar frente al ejército de la conculcación de sus libertades y de aquella política terrible. (…) ¡Es que la causa de Buenos Aires era la causa de todos, porque era la causa de las libertades, del derecho y de las instituciones!”. José María Rosa, en su Historia Argentina (1974) señala que, ante la manifestación de fuerza de los habitantes de Buenos Aires de ese día, Carlos Tejedor y Bartolomé Mitre estaban alarmados, porque la misma implicaba la presencia de un pueblo “no decente” con armas en la mano en la vida política porteña.

[16] “Este episodio no se registra en el Diario de Sesiones porque ha sido intencionalmente suprimido del acta para ocultar tan grande atentado, pero lo consigna quien lo vio y actuó en él como Diputado” (Yofre, 1928: 76). “El grito de Rivera, el ruido de armas de una barra enfurecida, la figura olímpica del general Mitre parado en su asiento aplacando la tempestad, la voz del presidente Quintana levantando la sesión precipitadamente, sin previa votación de la Cámara como lo prescribe el reglamento, traen dolorosamente a la memoria el recuerdo de aquella triste y vergonzosa escena” (citado por Ruiz Moreno, 1986: 50).

[17] Sin embargo, la ley comenzó a regir efectivamente en diciembre de ese año, una vez que la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires prestara consentimiento a la federalización de esa porción de su territorio. Por otra parte, en 1884 la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires cedió a la Nación parte del territorio de los partidos de San José de Flores y de Belgrano, redefiniéndose los límites del municipio.

[18] En 1993 el justicialismo logró una amplia victoria en las elecciones legislativas en todo el país, luego de cuatro años de presidencia de Carlos Menem. En la Capital Federal obtuvo un triunfo inesperado, donde la lista del Partido Justicialista se impuso a la radical. En la provincia de Buenos Aires la victoria fue por 20 puntos. Tal situación, que acrecentó la mayoría parlamentaria con posibilidades de una reforma de la Constitución, hizo codiciar a Menem la reelección. Por su parte, el radicalismo se sintió desvanecer. Así, se encontraron Menem y Alfonsín en Olivos, como líderes políticos del siglo XIX, tal como en “la conciliación de los partidos” lograda entre Adolfo Alsina, Nicolás Avellaneda y Carlos Casares.

[19] También, la ley que declaró la necesidad de la reforma incluyó dentro del “Núcleo de Coincidencias Básicas”: la regulación de la facultad presidencial de dictar reglamentos de necesidad y urgencia, y procedimientos para la agilización del trámite de discusión y sanción de las leyes; Consejo de la Magistratura; designación y remoción de los magistrados federales; control de la Administración Pública; establecimiento de mayorías especiales para la sanción de leyes que modifiquen el régimen electoral y de partidos políticos; e intervención federal. Asimismo, y por fuera del citado Núcleo, se habilitaba la discusión en torno a otros temas.

[20] Menem (PJ) el 50% de los votos, Bordón (Frepaso) 29% y Massaccesi (UCR) 17%. Menem triunfó en todas las provincias, excepto en la ciudad de Buenos Aires, donde Bordón obtuvo el 44,5% de los votos.

[21] Artículo 5 de la Constitución Nacional: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno Federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.

[22] En la mayoría de las menciones no es más que el reemplazo del término “Capital” o “Capital Federal”, obrante en la Constitución reformada en 1957, por el de “ciudad de Buenos Aires” en la reformada en 1994.

[23] En este sentido, es muy demostrativa la mención que se hace de la ciudad en el Artículo 45 de la Constitución Nacional. Puede elegir diputados en razón de que es la Capital Federal: “La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios”. Recuérdese que la Constitución de 1853 y las reformas 1860, 1866 y 1898 nunca hicieron referencia a los Territorios Nacionales, sólo a las provincias y a la Capital Federal. Recién se incluyen a partir de la Constitución Nacional de 1949, al reconocerse el derecho de los habitantes de los Territorios Nacionales de elegir presidente y vicepresidente de la Nación en forma directa, al igual que el resto de los ciudadanos y las ciudadanas (artículo 82).

[24] Como presidenta, Graciela Fernández Meijide (Frepaso); como primer vicepresidente, Oscar Shuberoff (UCR); como vicepresidenta primera, Inés Pérez Suárez (Partido Justicialista); y como vicepresidenta segunda, Patricia Bullrich (Nueva Dirigencia).

[25] Decreto 50 del 22 de enero de 1996: “Convócase al electorado de la Ciudad de Buenos Aires para que proceda a elegir un jefe, un vicejefe de Gobierno y sesenta representantes titulares y diez suplentes que dictarán el Estatuto Organizativo de sus instituciones”.

[26] Reglamento de la Convención Constituyente, artículo 1: “Los representantes electos para dictar el Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires integrarán la Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires y recibirán la denominación y el trato de convencionales constituyentes”. Aprobado con disidencia del Justicialismo.

[27] El rechazo por inconstitucional que se realiza especialmente de la Ley Cafiero es totalmente contradictorio con el que resultará ser el artículo 1 de la “Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, que expresa: “La Ciudad ejerce todo el poder no conferido por la Constitución Nacional al Gobierno Federal”. Justamente, la Constitución Nacional en su artículo 129 confiere al Congreso de la Nación –como parte del Gobierno Federal– una ley que garantice los intereses de la Nación, y por lo tanto delimite lo que ésta le concede o delega a la Ciudad mientras sea Capital de la Nación.

[28] Vale aclarar que en su artículo 2 dice: “La Ciudad de Buenos Aires se denomina de este modo o como ‘Ciudad Autónoma de Buenos Aires’”. El “marketing” institucional la bautizó CABA y la economía del acrónimo generalizó su uso.

[29] Este artículo, que reivindica la soberanía popular de los porteños y su autonomía, recuerda, por su semejanza –no tanto jurídica, sino política– al artículo 1 de la Constitución del Estado de Buenos Aires de 1854, ya separado de la Confederación Argentina, cuando determinaba: “Buenos Aires es un Estado con el libre ejercicio de su soberanía interior y exterior, mientras no la delegue expresamente en un gobierno federal”.

[30] Constitución Nacional: “Artículo 5. Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. “Artículo 121. Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.

[31] Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, artículo 106: “Corresponde al Poder Judicial de la Ciudad el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por esta Constitución, por los convenios que celebre la Ciudad, por los códigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales, así como también organizar la mediación voluntaria conforme la ley que la reglamente. Ejerce esta competencia, sin perjuicio del juicio por jurados que la ley establezca”. Cláusula transitoria decimotercera: “Se faculta al Gobierno de la Ciudad para que convenga con el Gobierno Federal que los jueces nacionales de los fueros ordinarios de la Ciudad, de cualquier instancia, sean transferidos al Poder Judicial de la Ciudad, conservando su inamovilidad y jerarquía, cuando se disponga que la justicia ordinaria del territorio de la Ciudad sea ejercida por sus propios jueces. Los que hayan sido designados antes del mencionado convenio pueden ser removidos sólo por los procedimientos y jurados previstos en la Constitución Nacional. Esta facultad no impide que las autoridades constituidas puedan llegar a un acuerdo en términos diferentes, para lograr una transferencia racional de la función judicial. En todos los casos el acuerdo comprenderá, necesariamente, la transferencia de las partidas presupuestarias o la reasignación de recursos conforme al artículo 75, inciso 2, de la Constitución Nacional”.

[32] Véanse: la ley 26.357 sancionada el 28 febrero de 2008, que aprueba el Convenio de transferencia progresiva de competencias penales firmado el 1 de junio de 2004 entre el presidente Néstor Kirchner y el jefe de Gobierno de la CABA, Aníbal Ibarra. Y la Ley 26.702, sancionada el 7 de septiembre de 2011, que transfiere competencias al Ministerio Público Fiscal y a los jueces competentes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

[33] Los otros modos de intervención de la Corte son por apelación ordinaria o por apelación extraordinaria.

[34] Refiriéndose a los casos mencionados en el artículo 116, el 117 señala: “En estos casos la Corte Suprema ejercerá su jurisdicción por apelación según las reglas y excepciones que prescriba el Congreso; pero en todos los asuntos concernientes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros, y en los que alguna provincia fuese parte, la ejercerá originaria y exclusivamente”.

[35] La Policía Federal Argentina fue creada en 1943 mediante el Decreto 17.750 sobre la base de la Policía de la Capital, la cual funcionó entre 1880 y 1943 en lo que hoy es territorio de la CABA.

[36] Las expectativas de contar realmente con una nueva policía, diferente a la tradicionalmente conocida, pronto fueron defraudadas. En julio de 2009 Macri designó como primer jefe de la Policía Metropolitana a Jorge “Fino” Palacios –excomisario de la Policía Federal Argentina– de nefastos antecedentes, pero de su máxima confianza. Palacios renunció el 25 de agosto de 2009, repudiado por diversos sectores de la sociedad al momento de su designación, entre ellos organizaciones de Derechos Humanos –como la de familiares del atentado contra la AMIA y las Madres de Plaza de Mayo. Fue sustituido por Osvaldo Chamorro, quien también debió renunciar unas semanas más tarde implicado en un caso de espionaje en la Ciudad de Buenos Aires. Lo sucedió Eugenio Burzaco. A fines de 2011, asumió la jefatura el excomisario de la Policía Federal Horacio Alberto Giménez, quien produjo una feroz represión durante un desalojo en el Hospital Psiquiátrico Borda. Como consecuencia de esa represión y de las balas de goma, varios trabajadores y trabajadoras del hospital sufrieron cortes en distintas partes del cuerpo y tres fueron detenidos. El operativo tuvo como resultado más de 50 heridos, entre ellos varios periodistas, legisladoras como María Rachid, médicas, médicos y pacientes.

[37] La ley 23.548, promulgada el 22 de enero 1988, establece el Régimen Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales entre la Nación y las provincias. Por ser anterior a la Constitución reformada de 1994, la misma no incluye ningún porcentaje del monto total recaudado por los gravámenes coparticipables para la CABA. Desde la autonomía, la Ciudad recibe un porcentaje del que le corresponde a la Nación, que es del 42,34% del fondo que generan los impuestos coparticipables. Por esta razón, el presidente de la Nación puede modificar por Decreto el porcentaje que recibe la CABA. Esto en razón del Artículo 8 de la misma Ley: “La Nación, de la parte que le corresponde conforme a esta Ley, entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987”.

[38] Por las atribuciones conferidas a la Nación por la Ley de Coparticipación, el artículo 8 del Decreto 705/2003 del expresidente Eduardo Duhalde fijaba desde el 1 de enero de 2003 la participación de la CABA en un 1,4%.

[39] El Banco de la Nación Argentina transfiere automáticamente, en forma diaria, el monto de recaudación que corresponda de acuerdo a los porcentajes establecidos.

[40] El exgobernador de La Pampa, el peronista Carlos Verna, calificó al expresidente de “unitario” y amenazó con recurrir a la Corte Suprema si la Nación no le pagaba una deuda de 4.000 millones de pesos. El exgobernador de Misiones, Maurice Closs, advirtió que la “Capital Federal tiene infraestructuras, PBI per Cápita y los mejores indicadores sociales del país. Es la decisión más inequitativa de (Mauricio) Macri”.

[41] Ley 5.688 de la Legislatura de CABA del 17 de noviembre de 2016, comenzó a regir el 1 de enero de 2017.

[42] Las funciones de prevención y seguridad de la PFA se redefinieron en relación a los delitos federales.

[43] La nota fue firmada por los gobernadores Axel Kicillof (Buenos Aires), Raúl Jalil (Catamarca), Jorge Capitanich (Chaco), Mariano Arcioni (Chubut), Gustavo Bordet (Entre Ríos), Gildo Insfrán (Formosa), Sergio Ziliotto (La Pampa), Ricardo Quintela (La Rioja), Oscar Herrera Ahuad (Misiones), Omar Gutiérrez (Neuquén), Arabela Carreras (Río Negro), Gustavo Sáenz (Salta), Sergio Uñac (San Juan), Alberto Rodríguez Saá (San Luis), Alicia Kirchner (Santa Cruz), Omar Perotti (Santa Fe), Gerardo Zamora (Santiago del Estero), Gustavo Melella (Tierra del Fuego) y Osvaldo Jaldo (Tucumán). No fue firmada por los radicales Gerardo Morales (Jujuy), Gustavo Valdés (Corrientes) y Rodolfo Suárez (Mendoza).

[44] “No hay en la Nación nada superior a la Nación misma” (Avellaneda, 1910).

Share this content:

Deja una respuesta